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一、出台背景
近年来,各地区、各部门积极采取措施,在土壤污染防治方面进行探索和实践,取得一定成效。但由于我国经济发展方式总体粗放,产业结构和布局仍不尽合理,污染物排放总量较高,土壤作为大部分污染物的最终受体,其环境质量受到显著影响。土壤污染状况调查结果显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重。
一是土壤环境总体状况堪忧。我国土壤总的点位超标率为16.1%。污染类型以无机污染为主,有机污染次之,复合型污染比重较小;在不同土地利用类型中,耕地、林地、草地、未利用地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。
二是局部地区土壤污染较重。长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出,西南、中南地区土壤重金属超标范围较大;镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。工矿企业及其周边土壤环境问题突出,抽样显示,污染企业及其周边点位超标率为36.3%、工业废弃地为34.9%、工业园区为29.4%。
三是土壤环境压力持续加大。近年来,因土壤污染影响农产品质量和人居环境安全事件时有发生,土壤污染问题成为社会关注的热点。这些问题的产生,有历史积累形成的,也有环境本底高的因素,但主要原因还是长期以来经济发展方式粗放、污染物排放远远超过环境容量。同时,存在污染底数不清、法律标准缺失、防治体系不健全、科技支撑不够、资金投入不足、各方认识不统一等问题,影响了土壤污染防治工作的开展。
党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。习近平总书记强调,环境保护事关国家发展大局,事关人民群众生产生活,事关中华民族未来生存环境;生态环境特别是大气、水、土壤污染严重,已成为全面建成小康社会的突出短板;扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼,是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作;要强化大气、水、土壤等污染防治,加快土壤重金属污染区治理。李克强总理指出,良好生态环境是提升人民生活质量的重要内容,也是全面建成小康社会的应有之义,要坚决向污染宣战并铁腕治理,以改善大气、水、土壤环境为重点,对生态环境领域存在的突出问题彻底整改,实施土壤修复工程,加强污染治理和生态保护,严格环境风险管控,同时统筹把握好发展与保护的关系,下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路。
按照党中央、国务院决策部署,环境保护部会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、质检总局、林业局、法制办等部门和单位,编制了《土壤污染防治行动计划》(以下称《土十条》)。
二、编制过程
针对土壤污染防治工作面临的严峻形势,在国务院领导同志亲自主持下,按照科学管用、积极稳妥、有力有序、改革创新的要求,深入各地开展调研,组织多次专题研讨,充分吸收国内外成熟经验和做法,反复讨论研究目标可达性、资金筹措、经济影响、政策措施等内容,并与《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《生态文明体制改革总体方案》及系列配套文件、《关于加快推进生态文明建设的意见》等进行充分衔接。起草工作自2013年5月起,主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段,先后5次征求中央及国务院有关部门和单位意见,3次征求各省(区、市)人民政府意见,50易其稿。2016年4月27日,国务院第131次常务会议讨论并原则通过了《土十条》。2016年5月19日,中央政治局常务委员会会议审议并原则通过了《土十条》。根据会议精神和领导同志重要指示要求,《土十条》作了进一步修改完善。2016年5月31日,国务院正式向社会公开《土十条》全文。
三、重大意义
土壤是生命之基、万物之母。土壤和空气、水一样,是构成生态系统的基本要素,是人类赖以生存的物质基础,也是经济社会发展不可或缺的宝贵自然资源。加强土壤污染防治,事关广大人民群众身体健康,事关经济社会可持续发展,事关生态文明建设和中华民族永续发展。制定实施《土十条》是党中央、国务院推进生态文明建设,坚决向污染宣战的一项重大举措,是系统开展污染治理的重要战略部署,对确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定具有积极作用。
(一)坚决向污染宣战、建设美丽中国的应有之义。党的十八大提出中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。《土十条》以改善土壤环境质量为核心,以保障农产品质量和人居环境安全为出发点,提出到2020年全国土壤污染加重趋势得到初步遏制,土壤环境质量总体保持稳定,农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障,土壤环境风险得到基本管控的目标,确定了针对当前土壤污染问题的一系列重大举措,为实现中华民族伟大复兴的中国梦构筑牢固的土壤环境安全基础。
(二)坚持以人为本、改善民生的有力举措。近年来,频繁发生的土壤污染危害事件,主要集中在农产品安全和人居环境安全两大方面,造成一定社会影响。《土十条》紧紧围绕让老百姓“吃得放心、住的安心”这一核心目标,按污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类、严格管控类三个类别,实施分类管理;对建设用地实施准入管理,分用途明确管理措施,建立污染地块名录及其开发利用的负面清单,加强城乡规划论证和审批管理,逐步实现土尽其用、安全利用。
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搬迁企业原址场地可能受原生产生活遗留有毒有害物质的污染,因此,在原场地再利用之前必须对其进行污染调查。对北京市某化工厂搬迁场地进行土壤污染初步调查,以超建设用地二类用地的筛选值或管制值来表征污染物超过土壤背景值的程度。初步污染调查结果表明,该场地土壤中苯、甲苯、氯苯、四氯化碳和氯仿浓度超标。其中苯、四氯化碳和氯仿的最大浓度分别超筛选值的32.5倍、59倍和151.2倍,且都超管制值,属于重度污染;甲苯最大浓度超筛选值(等于管制值)3.23倍,属于中—重度污染;氯苯略微超过筛选值,属于轻度污染,超标土样均来自同一钻孔AD56。
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