首份新《环保法》实施效果评估报告发布

新《环境保护法》自2015年1月1日正式生效，至今已实施一年余，该法出台时曾被称为“史上最严环保法”。一年来，新《环境保护法》效果如何?日前，6所高校的环境法学专家对该法实施情况进行了独立第三方评估。

5月23日下午，首份《新〈环境保护法〉实施情况评估报告》出炉，该报告是由中国政法大学王灿发教授牵头，由中国人民大学、苏州大学等6所高校的环境法学专家组成课题组，对新《环境保护法》(以下简称新《环保法》)实施情况独立进行第三方评估的结果。

评估报告认为，一年来，新环保法实施效果明显，各项主要环境管理制度和法律措施得到有效执行和遵守，环境治理成效明显。报告也指出了新《环保法》实施面临的问题和挑战，其中包括经济下行压力可能导致一些地方放松监管，一些配套法规出台迟缓影响相关法律制度实施，公众参与环境保护的途径和方式不足，政府部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合和信息共享。

在环评审批方面严格把关

《报告》指出，虽然《环境影响评价法》实施已十余年，但环评制度的实施情况并不理想。“未批先建”现象普遍，导致这一问题的重要原因是地方允许项目“未批先建”，企业事后补办环评手续，而且对此没有处罚措施。在新《环保法》中，我国取消了补办环评手续的规定。

该报告课题组成员之一、苏州大学王健法学院副教授冯嘉介绍，环保部门在环评审批方面严格把关，对报批的建设项目敢于说不。评估报告指出，国家层面批复项目环评文件159个，涉及总投资约1.5万亿元，不予审批项目21个，涉及总投资1170多亿元。不予审批的项目占总数的13.2%，这是以前难以见到的比例。在各省级环保部门公布的209个“未批先建”环评违法项目中，有32%的项目未准许补办手续。

冯嘉指出，调查显示，2015年我国仍有北京、天津、内蒙古、江苏、贵州等8个省、市、自治区、直辖市存在项目建设后补办环评的问题。“有些地方环保部门对新《环保法》第61条与《环境影响评价法》第31条规定之间的关系没有搞清楚，存在遇到处罚案例时仍适用老法的情况。去年年底环保部颁发解释意见，明显规定适用新法处罚，所以今年这种情况将明显改善。”他说。

此外，新法规定了“按日计罚”“查封扣押”“环评区域限批”“行政拘留”“限产停产”等措施，严格执行此规定是新法实施一年来的亮点。《报告》指出，区域限批措施让被限批地区政府感到压力，查封扣押措施的实施遏制了“有令不行”，限制生产、停产整治、停业关闭措施实现了督促改正违法的功能，按日计罚措施在一定程度上使屡罚不改的违法者付出沉重代价。

该报告课题组成员、中国人民大学法学院教授竺效表示，一年来，环境保护部使用环评区域限批占9年来限批总数的16.7%，各省级环保部门共使用环评区域限批125次，全国共实施查封扣押4191件，适用停产限产措施案件3106件，实施按日连续处罚案件715件，罚款数额56954.41万元。经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，部分地区甚至达到95%以上。犯罪案件移送措施成为环境执法的坚强后盾，极大地遏阻和制裁了严重环境违法与环境犯罪。2015年全国范围内实施移送行政拘留2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件，有效打击了环境犯罪行为。

此外，报告统计，2015年环境保护部共约谈了16个地级市(自治州)和2个县的地方政府负责人。在地方层面，多个省级环保厅也开展了对所属市(区、县)一级政府的约谈、督察。各地共对163个市开展了综合督察，对31个市进行了约谈，对20个市县实施了区域限批，对176个问题进行了挂牌督办。

2015年环保综合督察工作的一大亮点是环境保护部在对贵州省黔东南州、黑龙江省哈尔滨市和四川省内江市开展环境保护综合督察后，将综合督察报告全文向社会进行公开，并强调“党政同责、一岗双责”和“终身追责”，促使各地党委一把手开始注重着手解决环境问题。环保督政问责制度的实施，不仅对被约谈和督察地方的环境保护工作产生了推动作用，对其他尚未被约谈和督察的地方党政一把手也产生了一定的警醒作用。

环境公益诉讼成本过高

新《环保法》实施第一年，最高法公布数据称，我国共发生了53起环境公益诉讼，但从整体环境污染状况来看，提起环境公益诉讼案件的比例较低。课题组对53起环境公益诉讼案件中的42起进行了完整案情统计，其地域分布不均衡，沿海地区较多，中西部地区相对较少，但有12起均发生在贵州。

冯嘉指出，环境公益诉讼案件在新《环保法》生效后并没有大量出现，参与起诉的社会组织也不多。原因在于新法对起诉主体资格的限制太严、环保社会组织提起诉讼能力不强，起诉范围限于环境民事诉讼。“要发挥环境公益诉讼在环保方面的作用，需要将起诉对象和范围扩大，起诉资格放宽，并健全公益诉讼保障机制。”

在过去的一年中，环境公益诉讼成本过高问题格外突出，一定程度上影响了民间环保组织提起诉讼的热情。冯嘉举例称，去年有地方出现了标的额1.6亿元的环境公益诉讼，法院收取的诉讼费高达250万元。“按照现行法规，诉讼费一般由原告预付，对于民间环保组织来说，负担着实不轻。此外，原告提交的鉴定往往也需要环保组织自掏腰包进行。”冯嘉坦言，去年6月，江苏出现了多个环境公益组织拒绝就某起环境违法案件提起公益诉讼，最终由地方检察院提起诉讼的情况，主要原因之一就是因为诉讼成本过高。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会秘书长周晋峰表示，基层政府的态度是最根本的问题，也是环境公益诉讼案件少的真正原因。

在公众参与环境保护监督方面，环境保护部门的“12369”环保举报热线已经成为公众参与环境管理的重要方式和途径。对于公众投诉，大多数热线值守单位都非常重视，对投诉案件进行实地调查，并根据情况做出相应的处理决定，有效维护了公众的环境权益。从举报的数量上来看，新环保法生效后2015年的举报量与2014年相比有一定下降，2014年环保部收到投诉1463件，2015年为1145件。

王灿发说，“12369”环保投诉热线接到投诉后，由于反馈不及时或者没能妥当地处理投诉，导致重复或者反复投诉和举报。根据环保部公布的数据和信息，2015年全国1145件电话举报案件中有18件查处完毕后未向举报人反馈处理情况。

报告提出，环境信息公开是公众参与和社会监督的必要条件，环境信息公开应当大力推动，并进行必要的考核，对不依法公开环境信息者追究责任。同时要敞开各种渠道让公众参与环保实施的监督，要充分利用热线电话、网络问政、听证会、论证会、圆桌会议、居民代表参与执法检查和案件调查、聘请专家参与环境纠纷调解等多种形式。

亟须制定相关配套制度

新环保法在2015年取得了良好的实施效果，但在经济下行压力之下，也面临不小的挑战和问题。报告指出，在许多地方地区环境保护与GDP保增长的矛盾仍然突出。“保护优先”和“预防为主”的原则尚未成为地方处理经济发展与环境保护关系的指导原则，政府对环境质量负责尚无具体的追责程序规范，经济下行的压力可能会导致一些地方放松监管，使新《环保法》的“钢牙利齿”变松变软。

一些配套法规出台迟缓影响相关法律制度实施。比如排污许可证制度和环境监测法规迟迟不能出台，严重影响了排污许可证制度的实施和环境监测制度的完善。环境执法能力建设滞后也成为环境法治建设短板并影响新《环保法》实施效果，政府部门之间缺乏协调配合和信息共享限制了法律实施成效，公众参与环境保护的途径和方式不足，环境公益诉讼的对象和范围有待拓宽、起诉主体资格限制需要放松等。

对此，全国政协社法委驻会副主任吕忠梅在会上指出，新《环保法》是一个综合性很强的法律，需要有相当多的配套法律跟上，否则很多制度在实施过程就困难重重。

王灿发表示，《水污染防治法》《海洋环境保护法》与新《环保法》某些规定发生冲突，需要尽快修订;《土壤污染防治法》需尽快制定出台;《野生动物保护法》《渔业法》需要尽快完成修订，《自然保护区法》需要制定和颁布;在行政法规方面，国务院需要尽快制定出台《排污许可证条例》和《环境监测条例》。

北京公众环境研究中心主任马军提出，曝光、公开信息甚至处罚始终难以遏制企业反复环境违法，环境违法屡禁不止的核心原因是违法成本过低。有一些地方国企行政级别高于当地监管部门，且在税收、就业等方面贡献占比甚重，地方政府出于经济考量，会选择对污染行为睁一只眼闭一只眼。在马军看来，要从根源上整顿环境问责名单上的“常客”，还需行政、司法等多重发力。针对地方庇护的情况，可以充分运用约谈机制，由环保部直接向省级、市级官员施压，要求整改。而在监督方面，环保部也应继续推进信息公开，比如向银行提供违法企业资料，以阻断这些企业的信贷支持，达到惩戒目的。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会秘书长周晋峰表示，新环保法确实为环境公益诉讼带来了革命性的进步。但他同时指出，提起环境公益诉讼的环保公益组织仍面临着“经费问题、专家问题、资格问题”。