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董战峰:我想《行动计划》对这方面还是有充分考虑的,就是要建立纵向、横向两条线的责任分工机制。什么意思呢?就是土壤环境保护工作涉及到不同的部门,刚才主持人您也提到了。这里面不同部门的责任、事权分工到底是怎么样的一定要明确,要建立事权的责任分担,细化下一步的工作,这是一个。第二个,不同部门之间怎么样更好地协作、联动,包括开展一些预警,特别是在一些大区域尺度上的问题,可能要有很好的协作、联动机制,有实打实的机制在那里,不是我们搞个联席的形式,要有个有效的机制。这也是环境保护的特征决定的,需要管理上有这么一个模式。
其次,咱们有个上下(关系),中央到地方有试点分工,土壤的问题不可能中央全都大包大揽,地方上也是。地方按照新修订的《环保法》的明确规定,就是地方政府要对环境质量负总责,包括了土壤环境质量、土壤环境保护,这里面要明确地方的环境质量责任。
“土十条”里面对怎么样明确责任,怎么样抓好责任,实际上都是有明确要求的。咱们对土壤环境保护的目标有明确的规定,比如说2020年对农用地、建设用地安全利用率提出了明确的要求,落到地方才能真正落地实施。落到地方以后到时候要分解,分年度或者周期,到2020年每个地方,省、市要达到什么程度,我要对你进行考核,如果你达不到要求,可能就有相应的责任机制在里面了,我们要追责。
我想一定要有整体设计在里面,“土十条”现在也确实对这个有明确的要求。这样我们既有机制在这里,又有责任追究、明确的目标导向,都在这里,这样就更有利于咱们从体制机制上、部门协调上、中央的分工协调上,把我们土壤保护工作方方面面的要求落地,落到每一个部门,这样的话才能保障“土十条”的顺利实施。
中国网:刚刚我们一直在说“防”,说完了防,我们再说“治”。众所周知,土壤中的重金属污染几乎是无法清除的,许多有机污染物也需要较长的时间才能降解,因此土壤污染治理难度大。那么这个“难”具体体现在哪些地方?
董战峰:确实,土壤的污染相对水、气的污染来讲治理难度是非常大的。一个是给土壤污染的来源、污染原因往往非常复杂。有的污染物一旦进入到土壤以后,可能非常难以修复,更不用谈恢复原状了,这是土壤污染本身的特征决定的。第二个是土壤污染的机理非常复杂,往往是多因素,有物理的、化学的、生物学的,整个迁移转化过程从机理上来说还是很复杂的,这是第二个难。第三个难,修复治理的投入一般来讲非常大。大家经常讲一个问题,就是“土十条”实施以后能多大程度解决土壤的问题?有的讲几千亿,有的讲上万亿。我国土壤污染严重的形势,不仅有现在很重要的存量问题,还有将来面临的压力和挑战的增量问题,不是几个万亿能解决的,可能都是十万亿水平才能解决。我想资金的问题、投入大的问题也是非常有难度的,需要我们管理部门做一些管理政策、机制方面的创新,怎么样能把方方面面的投资主动性调动起来。
中国网:说到要解决这些污染,可能就会涉及到治理经费的问题。那么您认为《行动计划》提出了解决办法吗?《行动计划》对明确污染治理与修复主体方面做了详细阐述,这对我们解决治理污染的资金来源问题能起到多大作用呢?
董战峰:我想“土十条”对这一块还是有充分考虑的,土壤环境保护工作难度确实大,要做好,就一定要责任明确,要保障资金投入。实际上,以前土壤问题就是因为事权分工不明确,企业、政府主体不明确,很多时候造成防控措施、一些工作不是很有效,而且很多时候不仅没有效率,也没有公平。比如说很多是企业造成的污染,是政府财政解决的,这也是不公平的。当然有很多时候我们还是从其他方面考虑的,比如说社会安定、老百姓的安全等等。
无论怎么样讲,我们一定要把不同主体的责任分工理顺,一定要明确界定,这样才有利于工作更好地开展,包括我们讲投入怎么解决,可能都要从这方面去考虑。
说到投入费用的问题,我想“土十条”里面首先提到的,还是要正式加大政府的财政投入。政府的财政投入最起码在当前一段时间内还是处于主导地位。特别是《行动计划》里提出来做试点,都需要政府财力解决。这里面我们国家已经有了重金属污染治理的专项资金,属于财政资金的投入,很多地方根据地方环境保护要求也有地方的财力投入。
这里有一个主要的问题,想给大家介绍一下我的想法。以前我们财政投入更多地是基于项目本身,实际上项目本身的成效怎么样,有没有体现激励效用,还存在问题。“十三五”后土壤环境保护工作慢慢往土壤环境保护、环境污染维护上调整,财政资金使用上也要体现这个导向。比如说中央财政资金成立“土壤污染专项防治资金”,“土十条”也明确提出来,就是把“重金属污染防治专项资金”进行系统整合,成立“环境污染防治专项资金”。这个在下拨切块使用的时候要考虑到地方环境保护的成效,努力得怎么样,资金使用上要体现这样的导向,要跟土壤环境质量改善的程度、跟土壤环境保护投入的努力挂钩起来,就是有个环境质量改善导向,还有土壤环境保护工作绩效导向,要有一个双导向的适应方式。这是专项资金。
另外,谈到其他一些费用的获取途径,比如说可能还需要很多的政策机制的创新,吸引社会资本、市场资本进入到土壤环境保护工作中来。刚才提到了土壤形势这么严峻,要解决它的问题,需要的资金量可能都是十万亿规模的。我们现在都定了2050年的目标,才能达到环境质量全面改善、生态系统的健康安全,投入非常大。一定要把市场,社会资本的积极性调动起来,我想可能在这里面有一些政策手段,我们需要再大力推进。“土十条”也明确提出来了,我们要加大PPP机制还有第三方治理机制的创新推进,一些企业可以做的,由专业化公司可以做的,政府可以把这些工作交给它们做,或者有些企业自己在做的,也可以交给专业团队做,把资本吸引过来。
当然还有其他手段,比如说我们可以推行一些环境污染责任险。实际上,土壤污染产生后,很多主要企业,就是重污染、高风险的企业,重点行业的企业,这些企业造成污染了之后,对修复和治理实际上没有能力承担。那怎么办呢?我们可能需要一种机制去给它兜底、解决,去分散它的风险。我想环境责任险可能是很好的一个方式。
另外还有一个政策手段,就是绿色信贷。我们通过绿色信贷可以去激励、约束不同环境表现的企业,我们可以给一些土壤修复治理的专业公司一些优惠政策,在程序简化上有一些优惠性的政策。对一些环境表现好的企业,它去贷款的时候可以给它更加优惠的政策;对于表现不好的,或者你发生了问题的,我贷款上给你约束,把你拉入黑名单。我想这都是环境保护资金问题链条前端的一个政策,我想这也是一个很好的手段。
当然,还有其他的,我觉得可以去探索,比如说一些资产的质押、企业发行绿色债券等等,都可以去鼓励企业探索,更好地把资金来源吸引到土壤环境保护工作中来。
中国网:刚刚聊了资金方面的问题,还有另外一个非常重要的方面,就是技术方面。我国现在是否已经有了比较好的修复技术,还存在哪些主要困难?我国目前对土壤污染治理的技术开发又是怎样的局面呢?
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