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海绵城市PPP项目依赖政府补贴或付费
财政部鼓励使用PPP作为建设海绵城市的主要模式,主要以DBFO(设计—建造—融资—运营)、ROT(改建—运营—移交)、BOT(建设—运营—移交),BOO(建设—拥有—运营)和TOT(转让—运营—移交)等模式相结合,同时强调政府在项目中的责任,也明确政府和企业双方共享收益、共担风险和责任。PPP项目可采用多种付费方式,包括使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补助模式(ViabilityGapFund/Subsidy)模式等。其中可行性缺口补助模式主要是指由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助,用来补贴使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报。
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库季报第2期的统计,截止到2016年3月所有已入库的PPP项目中采用使用者付费方式的项目接近一半,约47.6%,采用政府付费方式和可行性缺口补助方式的项目数分别占比28.6%和23.8%。相比之下,和海绵城市相关的项目中采用使用者付费模式占比仅约3.2%,约三分之二的项目采用可行性缺口补助。出现这种情况的原因是公众很难为环境服务等公益项目买单,企业很难收回投资成本。因此,海绵城市中的大量环境服务项目更多采用可行性缺口补贴或政府按效果付费模式。
提高PPP项目的落地率是重中之重
据官方数据显示,截至今年3月末,全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个,总投资87802.47亿元,落地率为21.7%。我们估算去年第一批海绵城市建设中非政府出资部分的计划投资完成比例为20.6%,与全国PPP项目落地率相似。考虑到海绵城市的PPP项目平均投资额度超过38亿,在市政工程大类里仅低于轨道交通,明显高于其它市政工程项目,如此的项目落地率说明社会资本对海绵城市建设的相关行业认可度较好,对收益前景的态度达到所有行业的平均水平。
但是不可否认的是,目前所能达到的落地率还有待提高。综合来看,社会资本进入环保等公共PPP项目的最大阻力为风险和盈利空间的不确定性。首先是政策变化带来的风险,私营企业通常会担心例如政府换届带来的政策不连续性,因为大部分项目期限都在15年以上,有些项目的期限则达到30年,在这些项目实施的过程中出现的政策风险很难估算。其次是项目运营风险,也就是未来受益的不确定性。无论政府付费还是可行性缺口补助,私营企业都需要拿到利润回报,而政府则主要看重于项目的公益性,目前部分地区的PPP项目就因年回报率达不到企业要求搁浅,所以可以平衡效益和公益的利润回报机制是整个项目能否最终落实的关键。最后还有项目的技术风险,即是否处理好“长期与短期”的关系。如企业只需承担短期的运营维护,则可能出现在企业在基础设施建设上降低质量减少成本的情况发生。而如果企业承担长期的运营维护后政府才接管,则对企业财务和债务偿还能力的要求会有所提高,增加了项目管理和责任分配的复杂程度,可能导致一些项目不能最终落地。
从财政部已入库的海绵城市PPP项目来看,超过一半的项目都采用BOT模式,同时大部分项目都涉及中长期合作,因此企业会倾向于高质量完成基础设施的建设,以减少日后的运营成本,这点符合政府期望。所以提高企业收益预期和稳定性成为吸引投资的关键。为了推动PPP模式的顺利推行,降低社会资本的疑虑,政府实施了一系列措施。2015年10月,财政部已于联合国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金,总规模达1800亿元。财政部表示,该基金将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展,提高项目融资的可获得性。对于在PPP模式中获得项目的受益企业来说相当于增加杠杆,相关公司的业绩在2016年会受益更大。这种由财政部出资社会企业参与的方式也会为相关企业的业绩带来更大的弹性。为保证PPP项目融资顺利和推动海绵城市的建设,多地还建立了与引导海绵城市建设相关的基金。济南市政公用资产管理运营有限公司出资1亿元、济南财金投资发展基金合伙企业出资2亿元,成立了济南泉星建设投资管理运营有限公司,并组织开展了海绵城市基金工程14个项目的投资、建设、运行维护工作,目前已引进社会资本12.75亿元。这种靠政府引导的专项基金为引入PPP模式到海绵城市建设提供了可靠保证,也为社会资本带来更多的信心。
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