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海绵城市建设效果开始显现
据住建部消息,去年16个试点城市三年实施计划试点区域总面积为435平方公里,共设置了建筑与小区、道路与广场、园林绿地、地下管网、水系整治等各类项目3159个。去年计划建设项目992个,其中已开工建设并形成实物工作量的项目593个,约占59.8%。在第一批16个海绵城市建设一年以来,部分项目已经完工并投入使用。从效果上来看,一些试点区域的内涝灾害情况明显减轻。常德市、西咸新区试点区域在50~60毫米的短历时强降雨时未出现内涝现象。镇江市、遂宁市试点区域在遭遇100毫米以上的暴雨时没有发生内涝灾害。厦门市经历了台风“彩虹”考验,试点区域已建成的项目没有发生积水内涝。池州市在今年降雨量比往年高出30%~40%的情况下,试点项目区域无明显积水点。各地居民对海绵化改造也逐渐从不理解转变为积极支持。
在海绵城市的建设过程当中,另一种声音也不可忽略。武汉在成为第一批海绵城市试点城市之前就已有投入上百亿的计划治理水利,但就在今年洪汛期到来之际,武汉又出现“看海模式”,导致对所投资工程效果的质疑声随之而起。虽然客观上从数据来看,武汉在6月30日至7月2日这几天的降雨量直逼1998年特大洪水时期的数据,但是对海绵城市相关项目的建设不能因此懈怠。另一个作为海绵城市试点城市的安徽池州目前也在近一段时间的强降雨中也发生了比较严重的洪害,截止到7月5日受灾人口已达101.14万人,直接经济损失超过17亿元。鉴于海绵城市的建设还在起步阶段,很多地区的试点还未广泛推广,具有海绵模式的地区没有形成规模连成片,所以对海绵城市建设的实际效果论证需主要参考今后几年的情况。
PPP模式是海绵城市建设的主要运营方式
PPP模式能助力解决海绵城市建设的资金问题
“PPP”与“各部门分段实施”和“城投”等模式相比有一个很大优点就是充分利用市场化竞争保证项目建设的专业性。我国财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》给出了官方定义:“政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化”。PPP模式现已成为政府推广的重点,2015年9月,财政部推出第二批206个示范PPP项目,总投资额达6589亿元,项目数量是第一批的近7倍,总投资额则是第一批的3.7倍。
2015年4月份财政部、住建部和水利部联合公布首批16个城市的国家级海绵城市建设试点名单,各试点纷纷推出投资计划,总投资需求在千亿元级别。以武汉、嘉兴、鹤壁、迁安、贵安新区、萍乡和池州这几个第一批海绵城市试点城市为例,政府投入中中央财政占主导地位,但国家及地方财政补贴只占比计划所需的33%。因此,靠PPP模式“借力”社会资本来填补海绵城市建设中的资金缺口被寄予厚望。
同年,国务院的《关于推进海绵城市建设的指导意见》也强调应积极推广PPP和特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设,并对海绵城市建设给予必要资金支持。2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作明确了试点工作中采取PPP模式操作项目投资占试点工作总投资比例,以及这些项目工程量占试点工作总工作量的比例(按建成区面积计算)。明确PPP实施基础,包括是否吸引建设方参与合作等;还提出了合理的PPP方案,明确资源整合和打包方案,符合财政部PPP工作有关制度规范。各地政府也在积极探索PPP模式的推广。
不过不是所有的海绵城市项目都适合使用PPP模式,2015年4月财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中明确提出开展PPP项目要先通过财政承受能力论证。同时对PPP项目的责任识别、支出测算、能力评估、信息披露等方面都作了具体要求,如每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,以保障政府切实履行合同义务,有效防范和控制财政风险。
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