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创新模式助力PPP项目推广
国外模式创新值得借鉴对政府债务快速增长的担忧逐渐孕育出PPP模式这种想法,而对PPP模式的大量尝试出现在上世纪90年代早期,直至现在很多发达国家也还处在对PPP模式的探索之中。各国政府也显示出对PPP模式的支持,如加拿大在1993年成立了PPP委员会负责对PPP模式的研究讨论宣传,俄罗斯颁布了很多专门服务于各类形式PPP项目的法律等等。
国际上一些PPP项目通过创新手段最终获得成功实施的经验值得我国学习。美国休斯顿成立了“土水可持续发展论坛”,用来教育和鼓励各种低影响开发的实践和改造。该组织意识到成功的低影响开发项目具有整体性和合作性,需要专业的设计、建设和法务团队,于是成立了方案设计大赛并给予获胜者15000美元奖励。该项比赛吸引了超过来自42个公司超过230名不同专业的人参加,最终优胜的项目设计方案交由专业协会审阅,并最终写进了政府的低影响开发指南并应用到了休斯顿地区的低影响开发项目中。此外还可以从“问题制造者”出发,将他们变成“问题解决者”。美国马里兰州自发成立了以保护一处温泉溪的志愿者组织,旨在帮助一些会污染到溪水企业制定可持续发展方案,例如汽车制造营销商。这是一个多赢的方式,汽车制造商找到途径减少排污,成功得到当地居民的支持,而政府也成功降低了污染,减少治污支出。
国外有一些优势是我们所不具备的,比如国外拥有大量专业的非盈利非官方组织积极参与,从这点上我国应多利用我国自有的优势,创新发展出自己的方式。
我国的PPP模式还在探索中
截止到目前,PPP模式对各试点海绵城市的建设已经起到了积极的推动作用,为多项工程提供了所需的大量资金。从一些案例可以看出,通过积极创新和制定合理的运营模式,企业参与PPP项目的积极性还是能被充分调动,这对推动海绵城市项目的建设有积极的作用。
迁安市将海绵城市可经营性项目和非经营性项目进行搭配,通过引进企业联合体的方式将超过19亿的项目打包,采用BOT和ROT方式与企业共同建设,项目完成后交给企业运营,并在营期到时收回。其中经营性子项目服务期均为25年(建设期为两年),除政府投资项目外的非经营性子项目的服务期为17年(建设期为两年)。这个项目包“肥”“瘦”搭配,政府占股比仅有20%。这个项目包囊括了城市给水厂、工业污水处理厂、生活污水处理厂等项目,让企业可通过对居民供水以及污水处理获益,充分调动了企业投入的积极性。同时迁安市还成立了全国首只海绵城市建设引导基金,已募集超过12亿。
迁安市的这种创新做法吸引了多家公司联合体的报价,保证了把项目交给专业的团队。例如,华控赛格控股的子公司北京清控人居环境研究院有限公司在流域治理、海绵城市及排水防涝的规划、设计、建设和运营,以及智慧水务和智慧环保的完整解决方案等领域有丰富的项目经验和项目储备,目前已获得11个子项目的特许经营权。迁安市这种运作方式值得其它海绵城市借鉴。
一些其它试点城市也采用了类似的做法,如遂宁市将300多个试点项目整合成6个工程包,通过市场化的手段和PPP模式引入资金、技术实力雄厚的合作单位进行总承包。贵安新区将污水处理厂网一体化项目整体打包,并在寻找PPP合作伙伴之前先委托专业咨询公司进行PPP实施方案编制、资产评估、财政可承受能力评估等工作。目前很多项目包已经整合完成,从目前的统计来看,虽然有流标或二次招标的情况出现,全国范围海绵城市相关项目的招标信息量在今年二季度明显增加,这也是各地对PPP模式进行积极探索的一个信号。
我国也有一些PPP推广遇到阻碍的例子,北京第十水厂自启动以来已经进入到18个年头,曾经作为一个经典的PPP项目被媒体广泛报道,但在建设期间经历过多次搁浅。该项目1998年立项,采用BOT建设模式,总投资约23亿元。但是后来北京申奥成功,大量企业外迁导致用水量下降,再加上北京首都机场占用建设用地等因素下,参与到其中的企业联合体退出。2005年北京政府决定继续实施,但却在一系列楼市飙升、市政用地规划等情况的发生又给水十厂的建设带来变数。据报道,2015年11月水十厂95%主题设施已完工,但因水无法引过来,导致20多亿的资产处于闲置状态。虽然目前北京市政府在积极推进项目的进展,但是这个项目还是不免成为PPP项目推广中的一个警钟,为后进的项目提供了思路。我国对PPP模式的使用还处在探索阶段。
国际经验可助力我国海绵城市建设
从全球范围来看,类海绵模式的建设有很多成功的案例,其中不乏一些有用的启示。
案例1:德国的“绿色屋顶”和“雨水费”制度
经过多年发展,德国的雨水利用技术已日臻成熟。目前德国主要的城市雨水利用方式包括屋面雨水集蓄系统、雨水截污与渗透系统和生态小区雨水利用系统。德国的绿色屋顶是屋面雨水集蓄的重要场地,为了推行和鼓励绿色屋顶的建设,德国国家和地方政府实施了以下措施:1.制定自然保护的国家法令,要求新建或改建建筑在规划设计时就要把屋顶绿化纳入其中;2.征地做建筑时,要找一块与建筑面积相等的地块做绿化以补偿;3.对有种植屋面的建筑降低征收市政排水费,例如对于裸露屋顶征收全额的排水费,对于做屋顶草坪绿化的减收50%,对于空中花园根据蓄水量减收70%甚至于100%;4.对种植屋面给予地区性补助,政府补贴50%的屋顶绿化工程费,有的城市补贴高达100%。
这些措施中最引人注目的措施便是对直接向下水道排放雨水的私人房屋或工厂企业收取“雨水费”,例如德国柏林按房屋或厂房的非渗水面积交纳1.84欧元/平方米的费用,科隆以建筑面积为基准每年征收1.1欧元/平方米的雨水排放费,同时对于采用屋顶绿化或雨水贮存及入渗设施等的房屋和企业给予一定的优惠政策。基于前两点,我国海绵模式的推广还未成熟,目前并不适宜出台一系列强制性的法规和政策,而后两点措施值得我国借鉴。当排雨和排污一样都要缴纳费用的时候,建设海绵城市相关设施对企业和个人来说相当于降低成本,可以带动海绵模式改造的积极性,同时收取的费用除了可以用作项目补贴外,还可以为公共设施海绵化提供资金。
当然在我国实施这种使用者付费方式可能受到的阻力不能被忽视,不过鉴于我国政策对排污的控制在收紧、水价改革势在必行和人们对水问题的关注度提升,未来对雨水的管理制度可期,长远看来会利好海绵城市的建设。
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