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十八大报告就开始提出来,通过绿色发展、低碳发展、循环经济发展,实现生态文明发展。我们要进行一场跟生态文明相关的体制机制的改革,用制度保护生态环境,这是首次提出来的,以往都是通过运动的方式,然而现在更多是通过制度的方式,特别是让市场发挥决定性作用,这其中就包含在环境领域会更好发挥市场的作用。
同时我们看到在体制机制上也有很多的描述。特别是对明年即将开始的下一届政府机构改革具有重要指导意义,对生态环境的管理也有一些新的提法。
但是我们也可以说,三中全会文件当中也存在很多问题。第一改革任务比较碎片化,而且依靠部门分工,部门之间缺少联系,包括刚才在座台下的发改委、工信部、环保部,这些部门在制定改革措施当中沟通不够,协调不够。我们现在对于整个改革的规律认识还不是很清楚,缺少顶层设计,需要系统整合。在2014年的时候,中央全面深化改革领导小组第八次会议提出要解决碎片化的问题,要加强顶层设计,要整体化,要系统性。出台重点领域的改革的总体方案,生态文明也是其中之一。
生态文明提出1+N和1+6的方案。去年出台了重要文件,即去年3月份通过的《中共中央国务院关于加强推进生态文明建设的意见》。这个意见是2013年发改委主导的,跟现在的体制有所差别,生态文明本身实现的途径、动力、支撑以及最后的工作方式,包括要提出生态文明的主流价值观,特别是提出绿色化的概念,也提出相关的治理提议等。
另外一个文件就是《生态文明体制改革总体方案》,六大理念、六大原则,以此指导生态文明体制的四两八柱,也提出很多新的理念。“1+6”,1就是生态文明体制改革总体方案,6就是包括环境保护督察方案,完善督察制度,包括可持续管理相关的制度。这是在生态文明体制改革总体方案里面提出来的基本要求。
“十三五”规划里面,把绿色发展不仅作为重点突出,还作为五大发展理念之一,绿色发展在各个章节都有所表述,第十篇集中用了7章介绍生态文明、绿色发展的主要内容,包括环境保护、应对气候变化,在工业、城市化、区域发展、能源、交通、消费各个章节中都隐含了绿色发展的基本理念。资源环境里面推出10类、16项约束性指标。跟以往不一样的是,强度和总量双控,水、土地、能源的强度和总量双控,以改善生态环境质量为核心目标,新增两类四个地表水、大气质量的约束性指标。
总体而言,我们取得了很大的成绩,但是我们可以看到,有很多相关机制并不配套。包括现在提出的第三方评估,很多人都是走形式,力度不够。立法、指导意见方面、试点方面,各个部委,环保部,也包括国家发改委生态文明先行示范区,综合性试点。新设立了统一规范的生态文明试验区,把福建省作为示范,相继还会有若干省获得新的稳态生命试验区,对整个生态文明体制机制将进行综合性改革。
首先改革碎片化的问题仍然没有得到解决,特别是区域性的,流域性和结构性的资源环境并没有得到很好的解决。其次我们在处理问题的时候一刀切或者简单化的处理,是否考虑区域特征,包括自下而上创新的机制。第三简单问题复杂化,非常复杂的政策,包括自然资产负债表、利用水、碳新兴的市场,这个新兴市场是人为的市场。环保产业是政策引导的产业,这些新兴市场,同样也是人为的市场,人为的市场可能带来很多政策上的扭曲。我们不仅要进行区分,哪些是可以做的,哪些是难度比较大的,而且还要考虑下一步怎么做更好。
未来重要的难点就是环境与发展。所谓保护优先,我们真正做到保护优先,什么时候可以做到保护优先,我们谈中国上半年的发展形势不是谈GDP。我们排斥保护,但那时候才是保护优先,这时候我们应该对未来的发展,有更清楚的判断,还是一个处于过渡时期,要把效率、总量、质量和结构性创新并行,对这个问题要有更清醒的认识。
第二,体制改革滞后,现有一些部门改革自己适应总体的方案,希望明年体制改革有更多的推进。当然还有中西部落后地区的难点,还有一些技术性的难点,包括在资产确权、价格化都面临很多的问题,也包括怎么激励绿色发展,用什么样的机制来做,基金、价格、税收等,用哪些方面去推动,希望这两天大家讨论一下关于绿色发展需要哪些制度安排和政策。
未来构建中国的生态文明绿色发展,首先要把制度和机制构建起来,包括责任机制,包括目标。现在我们的目标很复杂,实际上我们明确核心问题,以环境质量为核心,无论你采取什么样的手段。特别是要把绿色发展放在更加突出位置,过去更多的是约束性的指标,包括税收的问题,我们要考虑怎么更好发展。整个转型发展当中,可能要分不同的层次,国家层次,城市的层次,具体部门的层次,不同层次转型发展是不一样的。
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