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谁应当清理常外污染的地块?
在常外污染事件中,处于争议中心的常外新北校区北侧地块上曾存在过三家化工厂,其中最大的一家是江苏常隆化工有限公司(下文简称“常隆化工”),另外两家是长宇化工和华达化工。
现有的新闻报道中,对于常隆化工的指摘多来自于该厂原职工向媒体举报常隆化工曾向地下填埋危险废物。我国现行的《环保法》当中,第五十九条和第六十条规定了生产经营者违法排放污染物时,行政机关可以对其处以罚款或者责令停产整治的行政处罚。然而,《环保法》作为一部行政导向的法律规范,其法律责任一章实际上并没有明确规定由谁来承担被污染区域的治理责任。如果根据一般环保法“谁污染,谁治理”的原则,那么常隆化工自然要承担清理常外污染地块的法律责任。
然而现有事实的模糊之处在于,另外两家化工厂的责任并不明确。按照《侵权责任法》第八章第六十七条的规定,三个化工厂按照污染物种类,排放量等来确定具体承担责任的大小。这一条法律规范并没有提出一个细致的责任分担的方案,而是将这一决策的权力留给了司法机关。
常外污染事件暴露了一个社会经济发展过程当中的新问题:棕地治理(Brownfield redevelopment)。如果我们从一个更加广阔的时空视角来审视这个问题,现有的法律责任框架对于这一问题的规定过于粗糙。
“棕地”(brownfield)一词最早出现在美国联邦政府的官方文件当中,其与“绿地”(greenfield)相对,指代那些因存在一定程度污染已经废弃的,或者因为污染而未能得到充分利用的土地及其上建筑物。近年来,棕地治理伴随着中国城市的产业转移愈发成为值得关注的问题,常外污染则是这一问题积聚到一定程度时的总爆发。从各个角度来看,常外污染事件几乎是二十世纪七十年代美国拉夫运河事件的东方翻版,而拉夫运河事件直接促成了二十世纪八十年代美国《综合环境反应、补偿和责任法》(CERCLA,又称“超级基金法”Superfund)的颁布。
超级基金法的颁布拉开美国治理棕地的大幕。一方面,超级基金法改变了过去由政府治理,随后以诉讼的方式追究污染者责任的做法,转换为直接的“污染者治理模式”;而另一方面,超级基金法规定了包括土地、厂房、设施等不动产的污染者,所有者和使用者,均须承担法律上连带无限严格责任。简而言之,严格责任就是指在诉讼当中,只需要证明污染是由特定的污染者造成的即可要求其承担法律责任,而对其行为时的主观意愿不做考量。同时,该法律具有溯及既往的效力,也就是说,即便污染行为发生在超级基金法颁布之前,其造成的损害后果同样受到该法的规制。我国的立法者在制定环保法和环境侵权相关立法时也采取了几乎相同的责任模式。
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