他山之石——PPP投资引导基金的国际经验-北极星环保网

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摘要：为支持PPP模式的应用，多地政府相继设立PPP投资引导基金。然而在此次热潮中，随着该类基金的实践，一些障碍与问题渐渐浮现，这与政府设立基金的目的相悖。通过总结六个国际PPP投资引导基金的发起、申请、应用、回收等各阶段的做法，与国内基金相对比，分析得出建议。

关键词：PPP;政府引导基金;国际经验

0. 引言

政府在推动国家、地区的经济发展中起着重要作用。政策性投融资作为政府发挥职能的重要手段之一，在近年来已有多种形式得以实践。然而，由于现有的财政体制的不完善、预算的软约束和公共管理体制的不足，使得我国地方政府融资负债普遍存在，甚至规模巨大[1]。截至2013年7月，确定由财政资金偿还的直接债务规模近11万亿元，担保债务超过2.5万亿元，其他相关债务4.34万亿元。此外，截至2012年底，直接债务率高于100%的政府有3个为省级，99个为市级[2]。为了在保持使政府发挥对经济发展的支撑作用的同时寻求保证财政健康，缓解地方政府的债务风险，提高资源配置效率，我国自2013年底大力推广PPP(Public-PrivatePartnership，公私合作，我国又称“政府和社会资本合作”)模式。在PPP模式下，政府以外包、特许经营和私有化三种形式为主，以有限的财政资金撬动社会资本参与基础设施和公用事业的投资、建设和运营[3]。

在过去的近两年内，我国政府大力支持PPP投资引导基金的建设。国办发〔2015〕42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》提出：“中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性”。紧随其后，国家发展改革委等六个相关部门联合发布的第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出：“县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金。”根据已有法律法规的相关规定，本文将PPP投资引导基金的内涵概括为：“各级人民政府及其所属部门根据相关法律及规定，按照国家规定程序批准，以财政出资或以财政为支持，独自组建或与社会资本合作组建的，以基金的形式市场化运作，用于支持PPP项目的资金。”在这些政策的鼓励下，政府与金融机构联合出资成立的PPP政府性投资引导基金得以发展，促进了财政资金的市场化管理，有助于提高公共资金使用的透明度和效率。

目前，我国的PPP政府性投资引导基金在实践中处于探索阶段，如何科学地设立基金的出资结构和治理结构，明确投资范围和投资模式，从而有效地发挥投资引导作用，降低融资成本，创造市场化的融资环境，提高资源配置效率和PPP项目的效率，是当前亟待解决的问题[4]。此前，国际上部分国家及地区(如欧洲、美国等)为了引导、促进社会资本投资于基础设施项目的融资，已在引导基金的设立和管理方面积累了一定的经验，这些基金的运作机制值得我国借鉴。

1. 我国PPP引导基金的应用现状

在中央政府的政策鼓励下，PPP引导基金蓬勃发展，表1中列举了六个省级PPP投资引导基金的概况。

表1. 我国部分已经成立的省级PPP投资引导基金[5]

原标题：他山之石——PPP投资引导基金的国际经验

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