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修改后的环评法规定,规划环评意见需作为项目环评的重要依据,且后续的项目环评内容的审查意见应予以简化,这也进一步体现出规划和项目之间的有效互动。加强规划环评与项目环评联动。依法将规划环评作为规划所包含项目环评文件审批的刚性约束。对已采纳规划环评要求的规划所包含的建设项目,简化相应环评内容。对高质量完成规划环评、各类管理清单清晰可行的产业园区,试点降低园区内部分行业项目环评文件的类别。项目环评中发现规划实施造成重大不利环境影响的,应及时反馈规划编制机关。
三是加大了处罚力度。新修改的《环评法》大幅提高了未批先建的违法成本,根据违法情节和危害后果,可对建设项目处以总投资额1%以上5%以下的罚款,并可以责令恢复原状。加大对未批先建的处罚力度,也是对取消环评的前置条件等简化或弱化项目环评的相应配套措施之一。修改前的《环评法》对未批先建违法企业处罚力度不够。未批先建的企业受到的处罚只有停止施工、补做环评、接受处罚,最多处罚20万元。这一罚款额度对于动辄投资数十亿甚至上百亿、数百亿元的大型项目来说就是“九牛一毛”。
导致在实践中部分企业投机取巧,先上车后补票。这就让企业产生了逻辑错位:一个规规矩矩做了环评的企业,可能因未通过审批而不能立项;另一个环评违法企业只要肯认罚,缴纳至多20万元的罚款,就能通过审批。这就导致违法企业成本低、守法企业成本高,甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。修改后的环评法大幅度提高了惩罚的限额,项目如果是上亿元的话,罚款可以超过百万元。可以责令恢复原状,则意味着企业前期投资将会“打水漂”,这将对企业产生强大威慑力。
以规划环评落地引领环评制度改革环评法的大调已经箭在弦上
《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立了全面环评制度改革的方向。2016年7月15日,《“十三五”环境影响评价改革实施方案》正式发布,标志着如火如荼的环评制度改革正式启程。
该方案提出以改善环境质量为核心,以全面提高环评有效性为主线,以创新体制机制为动力,以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”(以下简称“三线一单”)为手段,强化空间、总量、准入环境管理,划框子、定规则、查落实、强基础,不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环评管理体系,为全面环评制度改革指出了明确的方向。
《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立了全面环评制度改革的基本框架。该方案提出坚持与相关重大改革任务相统筹,与排污许可制相融合,实现制度关联、目标措施一体;坚持构建全链条无缝衔接预防体系,明确战略环评、规划环评、项目环评的定位、功能、相互关系和工作机制;坚持问题导向补短板,针对规划环评落地难、项目环评“虚胖”等问题重点突破,形成体制机制,强化落实执行;坚持相关方共同参与共同落实,落实建设单位的环保主体责任,提高各级环保部门管理能力,强化事中事后监管,深化环评信息公开,引导公众依法有序参与,鼓励支持各地区根据本方案,探索符合本地实际的环评改革措施。
《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立了全面环评制度改革的基本内容。该方案提出通过制定落实“三线一单”的技术规范,将生态保护红线作为空间管制要求,将环境质量底线和资源利用上线作为容量管控和环境准入要求。健全成果应用落实机制,开展政策环境评价试点,建立政策环评机制,推动政策和规划环评“落地”。通过不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用,以及对项目环境准入的强制约束作用,强化规划环评的约束和指导作用。
推行规划环评清单式管理,包括制定空间开发规划的生态空间清单和限制开发区域的用途管制清单;制定产业开发规划的产业、工艺环境准入清单;实现重点产业园区规划环评全覆盖,强化清单式管理。严格规划环评违法责任追究。强化规划环评公众参与。完善公众参与机制,落实规划编制机关主体责任,提高部门及专家参与的程度和水平,发挥媒体舆论科学引导作用。完善规划环评会商机制,对可能产生跨界环境影响的重大规划,指导规划编制机关实施跨行政区域环境影响会商,强化区域联防联控。加强规划环评与项目环评联动。依法将规划环评作为规划所包含项目环评文件审批的刚性约束。
此外,该方案提出通过改革管理方式、严格项目管理、提高公众参与有效性,以提高建设项目环评效能。通过创新“三同时”管理、落实监管责任,不断强化事中事后监管。通过建立预警体系、开展预警试点和重大环境影响预警。健全环评政府信息公开机制,深化政府信息公开。规范环评市场秩序,强化环评机构和人员管理,营造公平公开的环评技术服务市场。
(作者单位:北京市环境保护科学研究院)
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早期的环评相关法律法规以及一系列导则、规范,已经构建出了行业雏形,但是由于早期的相关规定存在缺陷,环境保护和经济发展的固有矛盾,以及历史原因,使行业在发展之初就存在一些问题。
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