财政系纪鑫华博士评PPP管理办法：亮点多多

（4）项目移交阶段，财政部门应会同行业主管部门“做好项目资产移交工作”，并不得将项目公司的债务移交政府。

3、财政部门对PPP项目的债务管理。《办法》再次强调“严禁以PPP项目名义举借政府债务”、“项目实施不得采用建设-移交方式”，在期满移交时不得将公司债务移交给政府；同时，针对目前少数地方政府的不规范做法，《办法》要求“不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期支付责任，以规避PPP项目相关评价程序”。

三、进一步鼓励社会资本发挥技术优势

社会资本充分发挥自身技术优势有利于PPP项目充分降低成本或改善质量，因此《办法》中也创新地做了针对性规定，并推动社会资本发起项目更为现实可能，以激励社会资本充分发挥自身特定的技术优势和主观能动性。

1、为充分发挥社会资本的技术优势和市场敏感性，《办法》规定，社会资本发起的PPP项目，在行业主管部门审核同意社会资本方的项目建议书后，“由社会资本方编制项目实施方案”，这样既能鼓励社会资本敏锐挖掘公共服务短板和市场商机，更能在项目前期设计过程中充分体现社会资本的技术和管理优势，推动项目技术进步和效率提高。

2、《办法》提出，社会资本竞争者的采购评审标准包括“技术方案、商务方案、融资能力等”，其中“技术方案”摆在第一位，也进一步说明了对社会资本技术优势的重视。《办法》特别明确了，如果政府采用了落选社会资本的全部或部分技术方案，“财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿”，更是给予了社会资本明确的指向和预期。

四、进一步调动社会资本的参与积极性

PPP制度框架设计的再好，也需要通过项目落地来把体制机制优势发挥出来，财政部在《办法》中也设计和重申了相应条款，以进一步调动社会资本参与PPP项目的积极性，尤其是关于社会资本方退出的条款设置，也是本《办法》非常突出的一个亮点。

1、《办法》三十二条明确“项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出”。该条款既指出了社会资本退出的条件；关键还给了社会资本一个明确的政策导向，即项目运营稳定、现金流清晰可测后，可通过资产证券化、资产支持票据等结构性融资工具，灵活地配置资金、降低前期融资成本、并能实现提前盈利和退出，这也在另一个角度鼓励社会资本把PPP项目做好，而不是简单地做BT项目、或片面看重施工。

此外，《办法》第三十五条还指出，“不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排”，这也可以视为对第三十二条的一个补充，以免政府为社会资本方隐性兜底。同时，部分伪PPP项目的社会资本方也将有可能利用上述退出条款，来实现提前退出，因此建议加大对社会资本退出的公开和监督要求、并结合实践来进一步完善此条款设置。

2、《办法》第三十二条还规定，“对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权”，经批准“可以依法设置抵押、质押等担保”、“或进行结构化融资”，这也有利于社会资本充分利用PPP项目资产进行项目融资或其他结构化融资，提高项目落地成功率。

3、《办法》强化了PPP项目合作过程中政府的履约，尤其是结合财政的部门职责和工作流程等规定，将跨年度财政支出责任和下一年度财政收支，分别纳入中期财政规划和年度预算，并报本级政府和人大同意后执行。财政部门应“依据绩效评价结果合理安排财政预算资金”，明确达到绩效目标的，应按合同约定履行政府支付义务。通过预算硬约束来保障PPP合作中社会资本方的合理利益，这也是给社会资本吃了一颗“定心丸”。

五、进一步强化项目的公开透明要求

除了财政部一直强调的相关采购信息、PPP项目库等对外公开外，此次《办法》还进一步明确，在项目的准备、采购和建设阶段，公开内容除了项目基础信息、采购信息等，还应包括“不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本”；项目运营阶段信息公开的内容还应包括“项目的成本检测和绩效评价结果”。

公开透明的要求同样也约束了政府，《办法》要求财政部门应公开“本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的预算、执行及决算情况”，把政府履约情况放在阳关下，也是为了约束政府能严格履约，保障对社会资本的承诺按合同执行。

此《办法》所要求的公开内容、环节等要求比以前都要严，这将有力促进规范PPP项目的开展和实施，也有利于后续PPP项目能沿着政策所引导的规范方向发展。

作者简介：纪鑫华，现就职于上海市财政局涉外经济处，负责上海市PPP项目推进、国际金融组织贷款项目管理和清洁发展委托贷款项目管理，参与了财政部和上海市相关项目管理规章的制定，参与了财政部、上海市PPP相关课题。就PPP政策、风险管理、项目融资和项目落地等主题，在《经济日报》、《中国财经报》、《中国财政》、《彭湃新闻》等发表数篇PPP评论文章。

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