财政系纪鑫华博士评PPP管理办法：亮点多多

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的出台在业内引起强烈反响。上海市财政局纪鑫华处长撰文指出，该办法总结了本轮PPP推广三年多来实践经验，尤其是在明确PPP项目政府财政管理要求、细化财政部门职责和工作流程、鼓励社会资本发挥技术优势、调动社会资本的参与积极性、强化项目的公开透明要求等五方面做了优化，以利于PPP项目的规范实施和高效运营。

作为推进PPP项目规范实施的重要抓手，PPP项目财政管理办法自征求意见开始便在业内引起强烈反响，终得见办法正式出台。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（以下简称“办法”）总结了本轮PPP推广三年多来实践经验，尤其是在明确PPP项目政府财政管理要求、细化财政部门职责和工作流程、鼓励社会资本发挥技术优势、调动社会资本的参与积极性、强化项目的公开透明要求等五方面做了优化，以利于PPP项目的规范实施和高效运营。

一、进一步明确PPP项目的政府财政管理要求

PPP合作的目的在于向社会公众提供各类公共服务，社会资本在PPP项目中的合作方Public是本级政府，也正是基于此，笔者认为《办法》中所明确的各项财政管理要求是本级政府的公共财政管理要求，“统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠”合作，包括政府资产负债管理、政府收支管理、政府支付义务和预算约束等。

1、《办法》规定了PPP项目政府方资产负债的管理。涉及的国有资产管理，应建立资产管理台账，相关的“存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等”应纳入政府综合财务报告；“涉及个特许经营权授予或转让的”，应由项目实施机构“以合理价值折价入股、授予或转让”；对于存量资产，还应依法客观公正地进行评估并出具相关报告。

2、《办法》还对PPP项目中政府全口径收支范围做了明确。政府收入包括“资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔”等收入，而支出则包括“从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担”等支出，行业主管部门应将所有PPP项目的全部收支纳入预算。

二、进一步细化财政部门职责和工作流程

依据相关法律和42号文、结合PPP模式操作指南相关细则，《办法》进一步规范了PPP项目全生命周期中财政部门履职行为，细化了财政部门的相关职责和工作流程。

1、财政部门的主要职责。财政部门应切实履行项目“识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查”等职责，并贯穿于PPP项目全生命周期内各相关环节的财政管理工作，以保证项目规范实施和高效运营。

2、财政部门的工作流程。从《办法》可以看到，财政部门的工作贯穿于PPP项目全生命周期各环节，具体包括：

（1）项目识别和准备阶段，财政部门主要负责物有所值评价、财政承受能力论证及PPP项目开发目录管理；

（2）项目采购阶段，财政部门应加强对采购的支持服务和监督,尤其是采购方式选择上,《办法》明确要求单一来源采购方式“应当严格符合法定条件，并经上级政府采购主管部门批准”；还应“充分向社会公开项目采购信息”；同时，该阶段财政部门还需重点审查合同内容与项目前期方案和两评相比“是否发生实质性变更”，以免降低项目质量要求或增加政府支付义务；

（3）项目执行阶段，《办法》细化了PPP项目纳入预算的具体流程，“跨年度财政支出责任纳入中期财政规划”、“下一年度财政资金收支纳入预算管理”，报本级政府和人大同意，“保障政府在项目全生命周期内的履约能力”；《办法》还结合预算编制相关要求，明确了编报PPP项目收支预算的具体时间节点和要求；而财政部门则应“充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额”。

在项目执行阶段，《办法》还突出强调了项目绩效的监控，“对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价”，“确保阶段性目标与资金支付相匹配”，并“依据绩效评价结果合理安排财政预算资金”，“最终促进实现项目绩效目标”。

同时，项目执行过程中，财政部门还应加强项目所涉及的国有资产和股权、特许经营权、资产权属等方面的管理。

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