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《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的出台在业内引起强烈反响。上海市财政局纪鑫华处长撰文指出,该办法总结了本轮PPP推广三年多来实践经验,尤其是在明确PPP项目政府财政管理要求、细化财政部门职责和工作流程、鼓励社会资本发挥技术优势、调动社会资本的参与积极性、强化项目的公开透明要求等五方面做了优化,以利于PPP项目的规范实施和高效运营。
作为推进PPP项目规范实施的重要抓手,PPP项目财政管理办法自征求意见开始便在业内引起强烈反响,终得见办法正式出台。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(以下简称“办法”)总结了本轮PPP推广三年多来实践经验,尤其是在明确PPP项目政府财政管理要求、细化财政部门职责和工作流程、鼓励社会资本发挥技术优势、调动社会资本的参与积极性、强化项目的公开透明要求等五方面做了优化,以利于PPP项目的规范实施和高效运营。
一、进一步明确PPP项目的政府财政管理要求
PPP合作的目的在于向社会公众提供各类公共服务,社会资本在PPP项目中的合作方Public是本级政府,也正是基于此,笔者认为《办法》中所明确的各项财政管理要求是本级政府的公共财政管理要求,“统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠”合作,包括政府资产负债管理、政府收支管理、政府支付义务和预算约束等。
1、《办法》规定了PPP项目政府方资产负债的管理。涉及的国有资产管理,应建立资产管理台账,相关的“存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等”应纳入政府综合财务报告;“涉及个特许经营权授予或转让的”,应由项目实施机构“以合理价值折价入股、授予或转让”;对于存量资产,还应依法客观公正地进行评估并出具相关报告。
2、《办法》还对PPP项目中政府全口径收支范围做了明确。政府收入包括“资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔”等收入,而支出则包括“从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担”等支出,行业主管部门应将所有PPP项目的全部收支纳入预算。
二、进一步细化财政部门职责和工作流程
依据相关法律和42号文、结合PPP模式操作指南相关细则,《办法》进一步规范了PPP项目全生命周期中财政部门履职行为,细化了财政部门的相关职责和工作流程。
1、财政部门的主要职责。财政部门应切实履行项目“识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查”等职责,并贯穿于PPP项目全生命周期内各相关环节的财政管理工作,以保证项目规范实施和高效运营。
2、财政部门的工作流程。从《办法》可以看到,财政部门的工作贯穿于PPP项目全生命周期各环节,具体包括:
(1)项目识别和准备阶段,财政部门主要负责物有所值评价、财政承受能力论证及PPP项目开发目录管理;
(2)项目采购阶段,财政部门应加强对采购的支持服务和监督,尤其是采购方式选择上,《办法》明确要求单一来源采购方式“应当严格符合法定条件,并经上级政府采购主管部门批准”;还应“充分向社会公开项目采购信息”;同时,该阶段财政部门还需重点审查合同内容与项目前期方案和两评相比“是否发生实质性变更”,以免降低项目质量要求或增加政府支付义务;
(3)项目执行阶段,《办法》细化了PPP项目纳入预算的具体流程,“跨年度财政支出责任纳入中期财政规划”、“下一年度财政资金收支纳入预算管理”,报本级政府和人大同意,“保障政府在项目全生命周期内的履约能力”;《办法》还结合预算编制相关要求,明确了编报PPP项目收支预算的具体时间节点和要求;而财政部门则应“充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额”。
在项目执行阶段,《办法》还突出强调了项目绩效的监控,“对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价”,“确保阶段性目标与资金支付相匹配”,并“依据绩效评价结果合理安排财政预算资金”,“最终促进实现项目绩效目标”。
同时,项目执行过程中,财政部门还应加强项目所涉及的国有资产和股权、特许经营权、资产权属等方面的管理。
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