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垂直管理:我国环境治理的一项重大制度创新

2016-10-25 09:01来源:中国环境报作者:赵建军 薄海关键词:垂直管理监测监察执法垂直管理环境监测机构收藏点赞

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简言之,垂直管理制度改革之后,环境监测执法将呈现省级部门权力扩大、市县执法重心下移、人事任免权力调整、地方环保责任增强等重大变化。此次垂直管理制度改革嵌入于整个生态文明体制改革的大系统之中,与各项生态文明制度的重大改革一脉相承,是推进生态文明制度建设的一个有力举措。同时,垂直管理制度改革还涉及基层环保机构体制、机构、人员的变革,以及监测、监察、执法、许可等制度的重构,是对地方环境保护管理体制进行的一项完整性、协同性、综合性的基础变革。垂直管理制度改革将有力推动地方环境管理体制创新、明晰职责、完善制度、配套政策,对于环境管理整体效能的提升有极大的促进作用。此次垂直管理制度改革被视为我国环境治理体制改革的破冰之举,是生态文明制度建设的大背景下,国家应对环境问题的制度创新,反映出我国环境治理体制已经进入全面深化改革阶段。环保部门的垂直管理将成为政府对环境问题进行行政管控的常态化机制,使我国环境治理机制朝着更为高效、灵活的现代化阶段迈进,是生态环境治理体系和治理能力迈进现代化水平的重要体现。

2 我国传统环境保护行政管理体制存在三大弊端

我国传统环境保护行政管理体制主要是以环保法为依据的条块体制,即以层级制和职能制相结合为基础,按上下对口和合并同类项原则建立起来的从中央到地方各层级政府大体上同构的政府组织和管理模式。环境保护部对全国环境保护实施统一监督管理,各级地方政府分别对本行政区划内的环境问题负责,地方政府内设立环境保护部门,具体承担此项工作,地方环境保护部门受环境保护部的业务指导。条块体制尽管能够满足国家进行社会管理的基本需要,但随着社会经济的发展以及生态问题的日益严重,也逐步暴露出一些严重的问题。

弊端一:环境保护权责不清,责任追究无法落实。环境保护部对全国的环境保护工作进行统一监督、管理,具体对全国环保工作进行规划、部署、监督和协调,并承担对系统内下级环境保护部门的工作监督和指导,以及对其他有环境保护职能的部门开展的环保工作的监督和指导。地方政府也采用与中央相应的环保机构设置,承担实施上级环保规划、发现和查处环境污染问题、协调环保工作落实、监督同级各部门环保工作开展情况并进行指导。 我国 32个省级行政区负责本辖区内的环境问题,下设地市、县级、乡级行政区划,其中乡级行政机构中没有专门从事环境保护的机构,市县二级行政机构中有专门的环境保护部门。环保法虽然规定了环境保护部门的责任,但是规定比较笼统,界定不够明晰,环保部门与县级以上人民政府有关部门各自管辖范围的规定分散在各种相关法律法规之中,没有形成完善的权责体系,且相关工作块状化分割严重,责任不清,缺乏统一执行力。而且基层环保部门普遍存在权力和责任不对称问题,客观上也造成了对污染问题的责任追究难以落实。

弊端二:地方保护主义危害严重。传统环境保护行政管理体制中,地方政府虽然在中央政府的领导下,却经常发生以维护地方利益为目的,违背中央决策与国家法律法规,不正当行使权力的行为。这种地方保护主义不仅阻碍中央关于环境保护相关决策和环保法律法规的贯彻执行,也极大削减了中央在环保领域的行政管控能力。一方面,地方政府为了扩大经济规模,在招商引资和项目建设的过程中,违反环境法律法规的规定,擅自降低环保等方面要求,为污染企业和项目的生存发展大开方便之门,项目未批先建现象十分普遍,环境影响评价制度形同虚设,地方环保部门的审批作用难以发挥。另一方面,为了维护地方利益,地方政府往往通过制定各种违反国家环保规定的“土政策”,以优化投资环境、减轻企业负担为幌子,干预正常的环境执法。

弊端三:跨区域环境问题解决机制难以实施。我国的环境保护行政管理是以行政区划为基础的属地管理。此种模式下,地方政府作为相对独立的行政主体,在一定的辖区内自主行使环境管理权并承担相应的责任,相互之间的关系十分松散。生态环境作为一个系统,具有很强的整体性,且许多环境要素,如地表水和大气等都是流动的。因此,环境问题呈现出较强的外部性,超越了单个地方政府管辖的范围,易造成区域性的影响。要解决区域性的环境问题就需要进行区域环境管理,针对特定的环境系统,根据环境问题的具体特点和影响范围来开展环保工作。尽管我国环保法对于跨区域环境问题有“建立生态破坏联合防治制度”、 “上级政府介入解决,或者涉事的相关政府协商解决”等规定,但这些规定一直缺乏配套的实施细则,没有针对性的解决办法和程序规定。而且对环境纠纷规定的协商解决,没有引入纠纷法律解决机制,很可能使现实中的环境纠纷得不到及时、有效的解决,影响应对环境污染问题的效果。地方政府以邻为壑,分散的环保力量得不到有效整合,区域整体环境利益的损失也就难以避免。

3 垂直管理凸显环境治理制度管控的高效灵活

垂直管理是我国政府管理中的一大特色,主要针对重要的政府职能部门,借以强化中央政府的宏观调控能力。在全面深化改革的过程中,针对不断涌现出来的新情况、新问题,对一些涉及国计民生的重要职能部门,垂直管理因为具有管控能力强、问题处理灵活高效的特征,有不断被强化的趋势。当前开展的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,目的就是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制,确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。可以说,垂直管理是我国环境治理制度的一项重大创新。

原标题:垂直管理:我国环境治理的一项重大制度创新
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