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解析|垂直管理是“底盘性”制度改革

2016-11-10 08:43来源:环境经济杂志作者:丁瑶瑶关键词:监测监察执法垂直管理环保垂直管理生态环境保护收藏点赞

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坚持问题导向重点解决4个突出问题

环境保护部部长陈吉宁在人民日报撰文指出,我国以块为主的地方环保管理体制,导致一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法,环保责任难以落实,有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。

综合起来,就是习近平总书记在五中全会说明中指出的环保体制存在“4个突出问题”:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任,二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预,三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求,四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

据了解,整个《意见》的编制都是针对这“4个突出问题”展开的。陈吉宁指出,从制度层面上切实解决好“4个突出问题”,是《意见》编制实施的主线。

强化地方党委和政府环境保护主体责任

针对“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”问题,《意见》明确地方党委和政府对本地区生态环境负总责。

垂直管理改革并不是要将地方环境保护的主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府。“相反,要强化地方党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任,并通过加强监督检查进一步强化,通过垂改来倒逼地方政府履责,制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护‘党政同责’、‘一岗双责’。”吴舜泽说。

为避免出现责任多头、责任真空、责任模糊等问题,《意见》明确,地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保,管生产必须管环保。同时,《意见》提出,要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单,这在中央文件中为首次。

吴舜泽指出,通过改革,将实际普遍存在的以环保系统为主的环境履责体系,调整为地方党委和政府负责、环保部门统一监管、相关部门各司其职的大环保工作格局,地方党委政府和环保系统将进一步明晰责任,协力推进,高效履责,有力问责。

“这是与其他系统垂直管理制度改革的最大差异。”吴舜泽指出,若忽视这一点,就会把这次垂改工作不正确地局限于环保系统内部体制机制的调整,定位飘了,重点肯定就偏了。

省环保部门对全省统一监管

针对“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”问题,《意见》提出省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能、市级统一管理环境执法队伍等措施。

长期以来,地方保护主义对环境监测监察执法的干预是环保工作的一个难题。李干杰指出,《意见》力图从三个层面来破解。体制设计上,省级环保部门直接管理市级环境监测机构;市级统一管理行政区域内的环境执法力量。保障上,驻市级环境监测机构的人财物管理在省级;县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上,县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理;市级环保局领导班子则由省级环保厅(局)主管。

根据《意见》,省、市、县三级环保部门的职责也作了相应调整,省级环保部门权力将大大强化。《意见》明确,此次改革旨在“强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理”。

省、市、县三级环保部门的权责划分,在吴舜泽看来,一方面,重新界定了环境监察的内涵,实现了环境监察和环境执法的分离,实质是监察上收、执法下移;另一方面,重新划分了生态环境质量监测事权,收生态环境质量监测,留环境执法监测。

监察上收,强化了省级环保部门对市县政府及其相关部门环保履责情况的监察。“这样做可以倒逼地方党委和政府履行环境保护责任,更多地强调督政,能够更好地落实‘党政同责’、‘一岗双责’。”吴舜泽说。

执法下移,执法权集中在基层,能充分发挥县级环保部门执法快速、机动、贴近现场的优势,增强执法的统一性、权威性、有效性。同时,这也是基于现实层面的考量。目前,全国省以下环境执法队伍有7万余人,如果全部上收到省级环保部门,会加大省级环保部门的责任和压力,反而不利于现场执法工作的开展。

对于生态环境质量监测事权,《意见》要求,省级环保部门要上收市级环境监测机构和队伍,主要负责质量监测;县级环境监测机构还是留在属地,主要负责执法监测,配合和支持环境执法队伍进行污染源执法。

对此,吴舜泽指出,一方面,这样做符合生态文明体制改革总体方向。《生态环境监测网络建设方案》提出,地方各级环境保护部门相应上收生态环境质量监测事权,逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。另一方面,有利于提升基层监测执法效能,实现“测管协同”。现场执法往往专业性比较强,要以准确的监测数据为前提,这就需要进一步强化县级监测机构污染源监测的职能。

据吴舜泽判断,垂直管理在减少监测监察执法的地方干预方面的作用,应该是立竿见影的。

原标题:垂直管理是“底盘性”制度改革
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