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重点生态功能区将成为赔偿制度改革的重点
重点生态功能区是指在维护国家或流域、区域生态平衡,减轻自然灾害,确保国家或地区生态安全,为自身及其周边地区提供水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄等典型生态服务,关系全国或较大范围区域的生态安全,在保障区域、流域经济社会可持续发展方面具有重要作用的区域。多年来,国家十分重视重点生态功能区的保护与建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出合理布局国家重点生态功能保护区。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》,将保持“重点生态功能保护区等的生态功能基本稳定”作为我国环境保护的目标之一。2007年原国家环境保护总局发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》。2009年,财政部制定了《国家重点生态功能区转移支付办法》。2010年,国家出台了《全国主体功能区规划》,将重点生态功能区划分为国家级与省级两个级别,并确定了25个国家重点生态功能区。2013年,环境保护部、国家发改委、财政部联合发布《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》,提出加强重点生态功能区保护是建设美丽中国的重要任务。《方案》将国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏的情形作为生态环境损害赔偿制度试点的适用范围之一,彰显了国家切实保护重点生态功能区、禁止开发区的决心。同时,由于与禁止开发区相比,重点生态功能区涉及的面积更大,经济发展和生态环境保护的压力也更大,所以可以预见重点生态功能区将成为本次制度改革的重点对象,这将有效促进我国生态安全格局的形成。
生态环境保护将引入民主协商式管理模式
长期以来,行政管理是我国应对生态环境问题的重要手段。为加强行政管制,我国出台了大量的生态环境法律,规定了不少环境保护制度,如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、排污收费制度、环境标准制度、环境监测制度以及限期治理制度等。新《环境保护法》增加了按日计罚、查封扣押等措施,进一步加强了行政手段的设置。目前来看,这种以行政手段为主的生态环境管理模式,使得在过去相当长一段时期里,对于企业违法导致生态环境损害的情形,多数情况下只能采取罚款、行政拘留等单一的强制性措施。尽管刚建立不久的环境公益诉讼等司法手段在一定程度上弥补了行政手段的不足,但诉讼的程序相对复杂,需要花费的时间和精力较多,制约着诉讼司法手段的执行效果。《方案》确定了“主动磋商,司法保障”的原则,引入了欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的磋商制度,鼓励赔偿权利人主动与义务人就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题进行磋商,并统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况,达成赔偿协议。这种协商性机制的创立,进一步丰富了我国生态环境管理模式,弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板,将有效促进生态环境保护管理效率的提升。
公众参与在生态环境保护中的地位将日益突出
良好的生态环境是全社会的公共产品,公众参与生态环境的保护既是义务也是权利。党和国家十分重视公众参与制度的建设,十八大报告明确提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,是权力正确运行的重要保证”。新《环境保护法》设立了“公众参与”原则,并做了专章规定。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》中,都明确提出要鼓励公众积极参与,完善公众参与制度。为切实保障公民参与和监督环境保护的权利,畅通参与渠道,引导公众依法、有序、理性参与生态环境保护工作,环境保护部先后出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法(试行)》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》《环境保护公众参与办法》等系列文件。《方案》将“信息共享,公众监督”作为基本原则,明确规定了生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开,并邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与;同时将鼓励公众参与作为试点工作的保障措施,要求创新公众参与方式,邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。《方案》的实施,将进一步强化公众参与在生态环境保护中的作用,有效提升环境决策的公正性与效率。
生态环境损害赔偿制度实施的重点、难点
生态环境损害程度的定量化
生态环境损害评估的标准化
生态环境损害评估队伍的专业化
生态环境损害赔偿的公正化
生态环境损害赔偿的多样化
生态环境损害程度的定量化
《方案》将生态环境损害所指范围确定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化”。由于环境污染、破坏生态导致环境要素、生物要素的不利改变以及生态系统功能退化的机理和过程尚不完全清楚,对于不同尺度空间的生态环境基线情况也并不完全掌握,所以对生态环境损害进行定量化比较困难。尽管环保部发布的《环境污染损害数额计算推荐方法(第Ⅰ版)》《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术方法,可以为《方案》实施中环境损害的定量化提供一定的方法选择与参考,但在实践中应该选取哪种推荐方法,具体的计算参数怎么确定等都是难点。如果这些问题解决不好,将直接影响到生态环境损害赔偿制度的实施效果。
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