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生态环境损害评估的标准化
《方案》提出要加快技术体系建设,由国家建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。但由于我国幅员辽阔,生态环境本底状况及受损后恢复能力的差异性很大,不同区域、不同尺度和不同类型的生态环境系统要素及功能损害具有复杂性、动态性和相互影响性,因此,如何选取符合实际的评价指标体系与技术方法就显得至关重要。如一片草地生态系统功能的损害,在不同的地方应该有不同的测算方法:在牧区应主要对其提供饲料的功能损失进行测算;在城市则需要把测算重点放在其提供景观愉悦功能上;当它位于具有侵蚀条件的地方时,其防止土壤侵蚀的功能就应该被考虑。同时,在实践中生态环境损害评估的结果还要体现可操作性,需要充分考虑环境利益关系的复杂性、环境损害对象的层次性、时效性,造成环境损害的原因以及环境损害赔偿责任人的经济能力等情况,这都对生态环境损害评估技术标准体系的科学构建提出了挑战。
生态环境损害评估队伍的专业化
目前,我国生态环境损害事件呈现增长趋势,特别是突发环境事件进入了高发、频发期。2014年,全国共发生突发环境事件471起。未来较长一个时期,生态环境损害评估的任务很重。与此同时,当前我国的生态环境损害专业人才队伍建设滞后。尽管《生态环境保护人才发展中长期规划》提出到2020年我国生态环保专业技术人才达到32.8万人,比2007年增长1倍左右,但因规划出台时间较早,培养的专业人才主要包括科研、监测、信息和宣教等类型,关于生态环境损害评估的专业技术人才并没有被纳入培养范围。为适应新《环境保护法》对生态损害赔偿和鉴定评估提出的要求,直到2015年6月,中华环保联合会才举办了第一期《全国环境损害鉴定工程师》岗位培训班。生态环境损害评估的专业人才队伍建设远远满足不了《方案》提出的试点需求,因此要加快推进生态环境损害鉴定评估专业机构建设,推动组建符合条件的专业评估队伍,尽快形成评估能力将是《方案》顺利实施的重点工作。
生态环境损害赔偿的公正化
生态环境损害赔偿制度的实施,涉及生态环境损害评估鉴定、赔偿诉讼、资金管理、执行监督等多个环节。其中,生态环境损害评估结果直接关系到赔偿义务人的赔偿金额、期限和方式,甚至会影响到相关部门政绩考核及有关领导的追责问题。因此,损害评估与赔偿将不可避免地受到利益相关方的种种干预。同时,目前我国生态环境损害评估所需的专业技术队伍没有建立起来,还没有独立从事生态环境损害评估事务的机构,很难保证生态环境损害调查、评估、修复方案制定及修复效果评估方面的公正性。在赔偿诉讼规则、资金管理方式和执行监督等方面尚没有建立规范的体系,也会制约生态环境损害赔偿制度实施的公正性。此外,尽管《方案》强化了生态环境损害赔偿过程中的信息公开和公众参与要求,但公众参与也面临公众专业技术知识不足、代表性不强、参与渠道不畅等诸多问题,对生态环境损害赔偿制度实施的公正性有促进作用但效果有限。因此,如何实现生态环境损害赔偿制度的公正化是需要探索研究的问题。
生态环境损害赔偿的多样化
《方案》确定了“依法推进,鼓励创新”的原则,要求试点地区按照相关法律法规规定,立足国情与地方实际,由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。在明确赔偿范围、确定赔偿义务人、开展赔偿磋商、完善赔偿诉讼规则、加强生态环境损害赔偿资金管理等试点内容方面,鼓励试点地方开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践,在赔偿费用、赔偿责任认定、赔偿方式、赔偿责任承担、赔偿资金管理等方面不拘一格,研究采取多样化解决问题的方式方法。这表明,中央在制定《方案》时,依据我国各地经济社会发展不平衡、生态环境资源禀赋不平衡、生态环境损害赔偿制度实施基础区域差异性大等特点,已充分考虑了生态环境损害赔偿制度的地区适宜性问题。但具体如何在实践中加以落实,形成符合试点地区自身实际的生态环境损害赔偿机制,并在实施过程中既体现相关法律、规范要求,又不失零活性、特色性是今后工作中需要重点解决的问题。
《方案》实施的若干建议
加强生态环境损害量化技术基础研究
建立分区分类的生态环境损害评估体系
加强生态环境损害评估人才队伍建设
建立生态环境损害赔偿第三方机构
结合生态文明示范创建探索有效模式
加强生态环境损害量化技术基础研究
生态环境损害量化的基础理论与技术研究是保障生态环境损害鉴定评估,确定赔偿方式、生态环境修复要求的关键所在,对于科学确定生态环境损害发生程度、认定因果关系和责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失具有重要意义。建议国家和试点地区设立相关科技专项,在现有环境损害鉴定评估方法的基础上,开展环境损害及生态系统功能退化机理、不同尺度空间的生态环境基线、生态环境损害计算模型及适应性参数以及“多因一果”和“多果一因”等不同类型生态环境损害情况下各因果关系链条构建等关键性基础理论与技术研究,为《方案》的顺利实施提供科学基础。
建立分区分类的生态环境损害评估体系
生态环境损害评估是《方案》顺利实施的核心环节,对于损害发生程度、因果关系、责任承担主体的认定,生态环境损害赔偿范围、修复方案及修复效果的确定具有重要意义,直接影响着《方案》的实施效果。建议试点地区委托专业机构依据所辖范围生态环境、经济、社会的空间差异性,系统梳理分析存在和潜在的生态环境损害类型及其区域差异性特点,充分考虑不同尺度和不同类型的生态环境系统要素及功能损害具有的复杂性、动态性以及环境损害利益关系等因素,筛选出符合自身实际的评价指标体系与技术方法,构建分区、分类的生态环境损害评估体系,为生态环境损害赔偿制度的实施提供科学依据。
加强生态环境损害评估人才队伍建设
生态环境损害评估人才队伍建设是《方案》实施的重要保障。十年树木,百年树人,人才队伍的建设是一项长期系统的工程,不是一朝一夕的事情。建议国家和试点地区牢固树立人才资源是第一资源的理念,遵循以用为本、高端引领、优化发展的原则,以环境损害、生态系统功能损害鉴定评估的专业技术人才为重点,将不同层次生态环境损害评估人才的培养任务纳入生态环境保护人才发展中长期规划,采取委托培养、联合培养、专业培训等多种形式,不断扩大评估人才队伍数量,为生态环境损害赔偿提供智力支撑,切实推动生态环境损害赔偿制度试点工作顺利实施。
建立生态环境损害赔偿第三方机构
建立生态环境损害赔偿的第三方机构是有效规避生态损害赔偿义务人、相关行政管理部门对赔偿范围、期限、方式等生态环境损害赔偿细节进行干预,形成赔偿诉讼、资金管理和执行监督等规范体系,保障生态环境损害赔偿制度实施公正性的有效措施。建议试点地区,依据自身经济实力、生态环境损害特点、赔偿制度实施的技术、司法基础等情况,采取多种形式,建立具有独立运行资金保障、国家相关部门认可的生态环境损害赔偿第三方机构,设置专业技术岗位和人员,形成生态环境损害制度实施的评估鉴定、司法能力,为《方案》的公正实施提供技术保障。
结合生态文明示范创建探索有效模式
生态环境损害赔偿制度的试点是国家加快生态文明建设的重要举措。把该项制度的探索与试点地区的生态文明建设有效结合起来,可以起到事半功倍的效果。环境保护部正在推动的国家生态文明建设示范区创建,是国家生态县、市创建的“升级版”,是有效促进生态文明建设的载体。生态制度建设与创新是创建活动的重要考核内容。建议《方案》实施试点地区的选择与国家生态文明建设示范区创建活动相结合,在不同经济社会发展水平和生态环境禀赋特点的地区,依据各地自身特点,开展生态环境损害赔偿费用、赔偿责任认定、赔偿方式、赔偿责任承担、赔偿资金管理等方面的积极探索,形成因地制宜的多样化赔偿模式。
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