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如何建立区域流域联控治理模式
《中国环境管理》:《规划》提出,实施城市大气环境质量目标管理,已经达标的城市,应当加强保护并持续改善;未达标的城市,应确定达标期限,向社会公布,并制定实施限期达标规划,明确达标时间表、路线图和重点任务。您觉得需要注意什么?
王毅:关于城市大气环境质量管理,目前的目标和职责是明确的,制度安排和技术措施也是清楚的,只有加强工作力度,实现目标指日可待。但质量目标管理不应仅仅考虑城市层面,我曾经多次提出,我国现在的主要环境问题和难点是如何解决跨行政区的区域大气环境和流域水环境问题。
由于不同区域或流域的社会经济与自然条件的差异,应该根据其各自的功能定位,进行分区管理,比如在《大气污染防治行动计划》提出的“三区十群”。
所以,我们应从国家层面以区域或流域环境质量整体达标为目标,首先制定重点区域或流域环境质量达标规划,再提出区域或流域内不同城市、河段实现环境质量达标的时间表、分阶段环境空气质量改善目标及合理可行的控制方案。
《中国环境管理》:《规划》提出,建立区域流域联防联控的治理模式。对此您有何建议?
王毅:针对区域和流域性环境问题,《环境保护法》提出“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”,《大气污染防治法》也有专章描述“重点区域大气污染联合防治”,正在审议《水污染防治法修正案(草案)》中也增加了建立流域水环境保护联动协调机制的条款。但是,并没有具体的体制性安排。
尽管法律上做出了规定,但从实际效果来看,如果没有明确的体制性安排及法律授权,这种的所谓“联合协调机制”除特殊应急情况下,在现行行政体制下难以真正有效发挥作用。
以落实“大气十条”为例,京津冀及周边地区、长三角和珠三角已经建立了区域大气污染防治领导小组联席会议制度。这些联席会议由区域内各省(区、市)人民政府和国务院有关部门参加,通过定期领导小组会议和办公室工作会议两种主要形式,研究协调解决区域内突出环境问题,并组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。联席会议还负责通报区域大气污染防治工作进展,研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务。
从过往环保系统及相关领域的类似联席会议的管理效果来看,一方面,作为临时性的协调议事机制,其能否科学有效决策存在疑问;另一方面,由于不属于常设机构和缺少利益相关方参与,即使产生决策而能否实施也有很大的不确定性,所以这种联席会议制度的效果并不理想。
所以,解决区域和流域环境问题,必须建立可操作的制度安排。这主要包括两个方面,一是制定区域或流域环境保护法律法规,如“京津冀地区大气污染防治特别法”、“长江流域环境保护法”等;二是探索建立区域和流域环境管理机构,并将其作为未来环保大部门体制的派出机构,统筹行使相应的管理职权。只有这样,区域和流域的综合防治与联防联控才能落地实处。
《中国环境管理》:《规划》提出,开展环境保护督察,作为主要的制度创新之一。您对未来完善环保督察制度有何建议?
王毅:从今年首批环保督察披露的结果看,8个省区督察反馈情况存在三大共同问题。首先是地方政府对环境保护认识不够,各类环境违法违规现象普遍存在;其次,一些突出的历史遗留环境问题群众反应强烈,但长期无法或难以解决;三是自然保护区违法开发现象突出,这种问题存在于除河南之外的其他7个省区。
理性地看,中央环保督察确实发现了很多问题,但这些问题的普遍存在恰恰说明产生问题的根源是我们长期片面追求GDP的结果,环保让位于发展已是常态,因此问题的存在也是必然的。解决历史遗留问题和战略转型不可能一蹴而就,必须实事求是地科学应对。
在生态文明建设的框架下,转变执政理念首当其冲,在转变政绩观指挥棒的同时,转变发展思路和发展方式是核心,实现社会经济的结构性变化需要合理的成本分担和补偿机制、科学的转型过渡政策和实事求是的实施步骤。所以,我对进一步完善环保督察制度的建议是,除了发现问题外,更应该督促这些地区制定明确的转型计划及其落实保障。
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