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环境资源税改革需做好顶层设计
《中国环境管理》:《环境保护税法(草案)》(以下简称草案)即将在全国人大常委会上进行二次审议,您对此有何建议?
王毅:首先,《环境保护税法(草案)》是党的十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求、《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后,提请全国人大常委会审议的首部单行税法。
为了保证新旧政策的平稳过渡和不增加企业负担,此次立法采取了“税负平移”的原则,将原来的主要污染物排污费平移为“排污税”。
实际上,环境保护税的设立涉及整个税收体制改革的问题。特别是在经济下行和进入新常态的背景下,增加税收的同时也要综合考虑其他相关税费调整的问题,以体现税收中性原则。另一方面,既然定名为“环境保护税”,考虑到立法资源的有限性,草案的税目理应考虑得更宽一些,做好顶层设计,为今后税目增减预留空间。
其次,草案中的环境保护税应作为中央和地方的共享税种。目前的草案设计主要考虑作为地方税种,初衷是为环境治理任务重的地区留下地方财力。但在财税体制改革背景下,留给地方的税种在减少,如果环境保护税作为地方税种,有可能诱发地方将环境保护税作为扩充地方税源的重要税种之一,从而减少治理环境的动力。因此,我建议环境保护税作为中央和地方共享税种,但可以适当向地方倾斜,中央统筹部分则可用于区域生态补偿和跨行政或流域的生态环境治理与修复。
第三,草案应该考虑碳税。尽管财政部前部长楼继伟在向全国人大常委会做草案说明时介绍,对于各方面争议比较大的对二氧化碳征收环境保护税问题,暂不纳入征收范围,但是我认为在立法资源有限的的情况下,应该增加征收碳税的规定,可暂不征缴,并以今后修订本法的方式来具体实现。原因是我国已经提出了2030年碳排放达峰的战略目标,征收碳税有利于减少碳排放并取得削减PM2.5的协同效应;同时也会为计划2017年启动的全国碳排放权交易市场提供必要的碳价基础。
此外,环境保护税收制度应该与之前说的排污许可证等相关制度做好衔接,包括将环境保护税与排污权有偿使用费统一起来,使不同制度相互结合,产生协同作用。同时,也建议增加条款,说明缴纳环境保护税不应免除污染者其他治理污染、改善环境和造成损害赔偿等相关法律义务。
《中国环境管理》:《规划》提出,全面推进资源税改革,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间范畴。资源税的改革主要在矿产和水资源领域,尚未完全拓展到十八届三中全会要求的“森林、草场、滩涂等”生态空间。您对生态空间类的生态补偿政策设计有何建议?
王毅:我觉得这个问题还需要进行深入研究。并不是所有的生态空间要素或自然资本都能用货币方式科学地表达出来,建立环境要素市场的手段是有条件的,必须考虑其服务功能的多样性和系统性、管理运行成本、时空限制及公平性等。因此,应该对不同资源或生态空间要素进行评估,如果生态空间要素难以货币化的话,可以考虑采取从量计征的方法。实际上,从量计征也面临很多困难,以森林为例,林权确权改革进行了很多年,但现在确权工作仍没有完成,因此在森林资源税的征收上面临的挑战很大。
生态空间难以或者无法采取从价计证的原因在于,一是涉及价值判断,难以形成共识的评价方法;二是管理成本高;三是可能难以形成“市场”。因此,针对生态空间管理和补偿要采取法律、行政、经济、技术等手段进行综合管理。
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