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缴纳处理费用作为免税条件不妥。《环境保护税法(草案)》第四条规定:“企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物,缴纳处理费用的,不缴纳相应污染物的环境保护税。”此时把是否缴纳处理费用作为征收环境保护税的前提条件,似有不妥,建议删除“缴纳处理费用的”几字。理由是:企业事业单位和其他生产经营者,通过支付费用委托污水集中处理场所处理污水,委托者和被委托者形成民事关系,而缴纳环境保护税则是行政义务、具有直接强制性,不应将民事关系作为行政关系的前提。否则,行政公权就会介入民事私权,甚至出现为征收或不征收环境保护税而需要认定是否缴纳了污水处理费问题,既浪费了行政资源,又会使行政机构直接介入民事纠纷。《水污染防治法》第四十四条“向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费”的条文不宜简单“平移”到环境保护税法中,而应体现在环境保护税法的原则和精神中。
1.2 城镇污水集中处理设施
对城镇污水处理设施在达标排放条件下完全免税会导致税收漏洞和企业行业税负不公。城镇污水处理厂直接向环境排污,也应征收环境保护税,但《草案》考虑到这类设施主要是服务于城镇居民生活污水而非企业事业单位和其他生产经营者产生的废(污)水,具有公益属性并且居民已经缴纳了污水处理费,因此《环境保护税法(草案)》予以了条件免税处理,规定达标排放的城镇污水处理厂,免征环境保护税(《草案》第十二条);超标排放的,应当缴纳环境保护税(《草案》第五条)。这种规定在原则上是合理的,但要注意防止出现监管漏洞和不公平。
由于规划和处理成本等原因,当前城镇污水处理厂普遍接收工业企业排放的工业废水,有些城镇污水处理厂接受的工业废水比例超过50%,从各地环境统计年报可见一斑。如果对城镇污水处理厂所排放的污水全部免征环境保护税,实际上就免征了工业废水这部分的环保税,这不符合本法立法原则和本意。同时,还会出现同类工业行业税负不公和成本分摊不合理问题,例如:A企业废水自行处理后直排环境,除自身承担的废水处理费用外,还要被征收经处理后排向环境中的应税水污染物的环境保护税;而B企业废水排向城镇污水处理厂,只需向城镇污水处理厂缴纳委托处理费,两者经济负担很难匹配平衡,将出现明显的不公平。一般来说,由于城镇污水处理厂具有规模效益、缓冲能力更强、工艺更加稳定,处理成本要低于企业自行处理,再加上企业自行处理还要缴纳环保税,两者差距就更加明显了。
究其原因,《环境保护税法(草案)》的思路是按照污水集中处理设施的类型区分是否免税,而不是按照污水种类(生活污水和工业废水)的不同区分是否免税。由于工业废水常常含有难以降解的有毒污染物、非常规污染物,即使委托处理也不应对其免税。据此,建议补充规定:“城镇污水集中处理场所接收工业废水进行处理,向环境排放的相应水污染物,应缴纳环境保护税。”非工业企业性质的事业单位和其他生产经营者所产业的污水多为生活污水,只要处理达标可以免税。
1.3 园区污水集中处理设施
《草案》对园区污水集中处理设施的应税问题考虑不周。园区(包括各类工业园区、经济开发区、高新技术产业园区、工业聚集地等)废(污)水处理厂,以及为两家以上企业排污单位提供废(污)水处理服务的其他污染治理企业,提供的是社会化服务,按照法律草案规定其外排污水应该缴纳环境保护税。但现实情况较为复杂,需要予以甄别。
当前,一些较大的工业园区(如北京燕山石化、攀枝花钢铁公司)、经济开发区(如北京亦庄)、高新技术产业园区等,除企业、机关、科研教育机构、写字楼以外,还配套混建了居民住宅,而居民不是纳税人,居民产生的生活污水也排向园区污水处理厂,并与工业废水、事业单位污水协同处理,其中企业事业单位和其他生产经营者产生废(污)水理应征收环境保护税,但其所接收处理的居民生活污水部分,应免征水污染物的环境保护税,这样就与城镇污水处理厂处理生活污水的税负一致。为此,建议在《环境保护税法(草案)》第十二条免征环境保护税的情形中增加一款,表述为:“园区污水集中处理设施处理居民生活污水,向环境排放的水污染物,不超过国家或者地方规定的排放标准,免征居民生活污水部分的环境保护税。”
在税收征管环节,区分经营性行为排放的废(污)水与居民生活污水在技术上没有困难:城镇污水处理厂在企业废水接入受纳管网时进行计量,园区污水处理厂处理居民生活污水的数量可以通过统计居民交纳自来水费而计算得出。
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