孙宁：加强土壤污染防治资金管理和工程项目组织实施的若干建议

1、组织实施方式。当前各地土壤污染防治普遍存在基础弱、准备不足的状况，所以省级层面上统一进行统筹、把关或指导较多。具体有三种操作方式：(1)部分省份由省级环保部门直接进行资金支持项目的确定，如广东省。(2)因素法。安徽省根据一定的分配因素，将资金分配到各个地级市，不直接确定项目名称。各个地级市获得资金后，再进一步确定支持项目的清单。(3)储备库建设和从储备库中筛选项目。这是较大多数省份采取的方式，在各地级市申报项目的基础上进行充分比选和论证，选择符合条件的项目进行定向支持。

2、支持项目类型。(1)注重基础性能力建设，包括购置仪器设备、支持方案、规划、制度、管理平台建设等;(2)支持土壤环境污染状况调查的前期准备;(3)大多数省份支持的土壤治理修复项目数量虽然数量不多，但对项目的要求较高，如实施必要性和紧迫性突出，具有较好的效益显示度。支持迫切性较强项目的前期调查、风险评估和修复方案的编制，为工程项目实施打好基础;注重对具有一定前期工作基础的工程项目进行支持，重点是重点、焦点性、难点性土壤污染问题进行支持，体现绩效导向和突出重点。

3、实施责任主体。主要支持地方各级政府作为责任主体的项目，这与当前我国土壤污染特点具有很大关系。

3、加强土壤污染防治项目组织和资金管理的若干建议

“十三五”时期，中央财政土壤污染防治专项资金将逐年不断加大支持力度，各省土壤污染防治工程项目数量将在这一时期集中实施。这对各省，尤其是地级市层面上的土壤污染防治项目的组织、实施和资金安全管理既是重要机遇，也是考验。为此，提出四个方面的相关建议：

3.1 以两个考核指标为核心，高度重视土壤污染防治项目储备库建设

近期国家将于各省人民政府签订土壤污染防治责任书，将受污染耕地安全利用率和污染场地安全利用率两个核心指标均纳入责任书中作为最主要指标进行考核。因此，各省应将实现这两个指标作为土壤污染防治管理工作的主线，指标分解到各个市、区县后，将支撑这两个指标实现的项目进行策划和落地，纳入项目储备库中有序推进。

项目储备库建设已经国家和各省环保项目管理的重要手段。目前，部分省份和少数地级市已经开展了土壤污染防治项目储备库建设。为此，建议未开展土壤污染防治项目储备库建设的省份，以及国家六个土壤污染防治先行示范市均开展土壤污染防治项目储备库建设，制定储备库建设的管理性文件。通过储备库建设，按照动态管理的总体要求，逐步提高入库项目质量，为支撑土壤专项资金使用、支撑土壤污染防治任务实施，实现土壤环境质量逐步改善的根本目标奠定坚实基础。结合土壤污染防治任务实施需要，建议入库项目类型包括：(1)区域性和具体地块上的土壤环境质量调查、分析与风险评估;(2)土壤监管重点企业，与实施土壤污染物排放控制密切相关的污染防治项目;(3)尾矿库、废渣堆放场、生活垃圾填埋处置设施、畜禽养殖污染防治等项目;(4)农田的风险管控和治理修复项目;(5)污染地块的整治修复和风险管控工程;(6)土壤环境监管能力建设，如监管平台建设、仪器设备购置、制度建设、方案编制等;(7)标准、指南、评估等管理和工程项目支撑性项目，风险防控、分区、承载力等科研支撑项目;(8)区域土壤环境宣传教育相关内容。

3.2 优先开展项目和资金管理方面的制度建设

为确保资金使用安全性和土壤污染防治项目高效有序地组织实施，建议各省，尤其是资金支持量较高的省份和国家6个土壤污染防治先行示范区，尽快制定土壤污染防治专项资金管理和土壤污染防治项目管理的规范性文件，重点加强职责分工、资金分配合理性、项目安排规范性、资金使用合规性等方面的程序性规定和要求。

(1)资金分配合理性方面，资金支持重点要体现与省土壤防治任务、“十三五”规划和国家考核任务挂钩，关注项目实施后的环境绩效和社会影响等。为加强项目储备库建设，可明确资金支持项目的来源主要是项目储备库。注意明确不同项目获得资金支持额度的依据，避免人为随意分配资金量，如辽宁省土壤专项资金管理办法中明确提出“专项资金对单个污染土壤修复与治理工程项目的补助原则上不超过项目批复概算投资的50%;对其他符合规定的土壤环境监测监管能力提升等项目可全额补助。”(2)项目安排规范性方面，需结合本省土壤污染防治各项任务，在国家土壤专项资金管理办法规定的支持范围框架内，进一步细化资金支持项目类型和优先支持的项目条件。需要明确项目获得支持前，应完成的批复要求;明确不同类型土壤污染防治项目有关技术文件的批复程序。(3)组织实施过程管理方面，主要关注内容包括立项批复是否完整、追踪管理是否跟进、设备采购是否合规、是否存在未经上级主管部门批准擅自调整的情况等。相关区县财政部门应切实承担起资金监管的主体责任，环保部门应承担起项目过程监管的责任。(4)资金使用合规性方面。以资金流向为主线开展资金使用合规性审查，重点关注专项资金执行进度，是否按照规定的用途使用，是否存在截留、挤占、挪用情况，配套资金是否落实，账务核算是否规范等内容。

3.3 明确项目组织申报与组织实施的职责

明确不同对象的职责，是当前加强土壤污染防治项目组织、申报、实施等全过程管理的重要前提和基础。总体来看，省级环保部门的职责主要包括：(1)确定年度土壤污染防治重点任务，指导年度资金安排的主要方向;(2)加强制度建设，组织和安排年度资金具体支持的项目对象;(3)加强项目实施过程中的监督和指导，督促项目绩效的如期实现。市级人民政府的职责包括：(1)项目的组织、申报、项目资金的审查确认，(2)项目实施中的监督检查，(3)推动预期绩效目标的实现。市级环保部门的主要职责包括：(1)负责项目申报的组织工作，对各区县人民政府申报的项目组织审查和把关;(2)负责向市级政府提交项目申报的建议;负责市级土壤污染防治相关项目的组织申报;(3)负责督促和指导各区县人民政府、项目责任主体(项目法人主体)开展项目的实施;(4)负责实施过程中的技术指导;(5)负责组织专业知识培训。由于实行项目属地管理，各区县人民政府的责任重大。其需承担的职责主要包括：(1)项目前期策划、组织和申报;(2)本身为项目法人的，需要起到项目实施责任主体的责任，其他单位为项目法人的，作为第一监管责任主体，监管责任重大;(3)资金筹集的主体。

3.4 开展咨询服务队伍和专家队伍的建设

工程项目的前期策划、前期设计(包括项目建议书、调查与风险评估报告等)是工程项目实施中的重要环节，也是目前存在问题最多、最为薄弱的环节。首先，建议各区县人民政府要充分认识到当前开展土壤污染防治的契机，在区县环保部门内配置专人负责土壤污染防治管理方面的工作，切实抓起工程项目策划和组织实施的职责。其次，充分发挥好土壤污染防治咨询单位的作用，引入几家具有较好的土壤污染防治项目设计经验和知名度的咨询服务单位，为本地区开展项目前期策划的咨询设计工作，协助管理部门推进工作。该工作过程中，需要注意的是，编制项目资金申请计划、资金申请表、资金申请方案等文件，建议选择咨询类的机构开展，利用其对政策的熟悉度和前期项目设计经验，编制调查、风险评估报告类的技术文件，建议优先选择咨询类机构;编制治理修复技术方案，可考虑咨询类机构，也可考虑工程类机构，这时需要注意的是，编制了治理修复类技术方案的工程公司不可参加后续项目的工程施工工作。最后，鉴于各级环保部门土壤污染防治管理经验的不足，建议组建专家队伍提供咨询服务，如建设专家库等，发挥在项目审查和技术把关、土壤污染防治工作推进中的咨询、定期的专业知识培训等方面的作用，可纳入土壤环境管理、土壤修复整治技术、项目实施管理和经济方面的专家，为提供咨询服务工作的连续性和稳定性，还可组建核心专家队伍，依靠核心专家发挥更多的咨询服务作用。

延伸阅读：

深度|部分省级土壤污染防治行动方案的对比分析与思考(一)