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第三,厘清流域环境监管执法与行政区域监管执法之间的关系,既要落实“五个统一”要求,也要实现条块监管执法的有效衔接。
省级层面的流域水环境监管和行政执法机构,是构建流域水环境管理体系的关键。目前有两种选择:
一是一步到位。整合环保、水利、住建、国土、农业等现有涉及流域水环境监管和执法相关部门的职责,成立流域水环境管理局作为省政府直属机构,承担省界内流域水环境的综合执法,并监督流域内各市县政府贯彻落实水环境保护法律法规情况。
二是分步走。考虑到当前流域管理的实际,成立由省级环保厅(局)直接领导的流域水环境监察执法局,承担环保部门职权范围内的流域水环境监察执法工作,以及监督流域所在市县政府贯彻落实水环境保护法律法规情况、协调处理跨市水污染纠纷等,对上接受国家流域水环境保护机构的业务指导。同时,在省级生态资源环境保护委员会的协调下,与相关部门开展流域水环境的联合执法。
我国现行的是以行政区划为界限的属地分割式管理模式。因此,必须明确区分流域管理与区域管理的权责边界。这里既涉及国家流域机构与省级政府及相关部门之间的关系,也涉及省级流域机构与市县政府及相关部门的关系。流域所在市级环保部门应整合现有区县环境执法力量,打破按行政区划设置的模式,以重点乡镇为依托,辖区内分片均衡部署。在此基础上,抽调力量组建流域水环境执法大队,就近部署,统一负责市界内流域水环境的环境执法。同时指定有能力的区域环保分局承担市级流域水环境监管职能。干流的环境监管执法机构必须明确,支流可根据情况自行设置。
第四,厘清流域环境监管与现行河流治理相关制度之间的关系,确保制度体系之间的良性互动。
目前,为了推动河流综合治理,落实地方党委、政府环境保护责任,各地区都在大力推行“河长制”。各级党政领导层层作为河长,负责河流的治理工作。建立流域环境监管执法机构,与目前推行的河长制并不矛盾。河长制重在治污,流域环境监管重在监督和执法。但今后流域内的市县向河流排污需要遵循统一的流域规划和排放标准,流域内的所有项目需要经过流域管理机构的统一环评,并且受到流域环境管理机构的监督巡查。
此外,对于水环境保护,不仅地方政府要负总责,环保、水利、住建等部门也要分工明确。国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方各级人民政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”。实行流域环境监管和执法,只是对流域水环境实行了统一监督管理,并没有取消市级环保局派驻各县区的环保分局,也不会影响地方目标责任制考核的实施。
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