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包括如何制作现场笔录、询问笔录、监察笔录、影像资料等;违法行为发生后,如何立案?如何对违法行为制作《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》等;如果涉及刑事犯罪或拘留的,移交司法机关时,应当提供什么移送材料清单等,都需要统一规范。
四是证据要求的差异导致移送难。
对数据弄虚作假行为的行政执法和刑事司法都离不开证据证明,而且对原始数据的举证责任可能都在环保行政机关。
虽然行政执法与刑事司法对于证据的总体要求是一致的,但在质量、要件等方面还是存在一定的差异,因此,案件事实所要达到的证明程度,即证明标准也相应地有很大差别。
具体来说,刑事等措施因对当事人产生人身自由等影响,其主观是故意,还是过失等,对其所承担的责任影响很大。行政执法只要证明事实存在,行为人主观上的故意和过失就显得不那么重要,只要客观上实施了违法行为,有相关证据证明,就可以对其实施行政处罚,有时不必过细地研究这一违法行为是故意还是过失。
由于证据等要求的差异性,有时行政执法部门移送的相关案件材料并不能完全满足公安、法院等部门对证据的要求,导致有些案件难以立案查处。
五是刑事追究的范围相对狭窄。
2013年“两高”环境污染犯罪司法解释对数据弄虚作假没有作出规定,2016年新的司法解释增加了相应的条款:重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的,还以破坏计算机信息系统罪论处。
虽然新的解释新增了自动监测数据造假入刑,但真要追究刑事责任必须满足以下3个前提条件:
首先是限于重点排污单位。重点排污单位名单由地方环保部门每年定期公布。不过在一个地方这样的企业数量不会太多,如果不是重点排污单位,还不能适用这个条款,这导致大量的小型企业游离于监管之外。
其次是限于自动监测。如果企业没有自动监控装置,或规模较小不适宜安装,或采用手工监测等情形,就不算此范围。
第三是限于化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4类传统污染物。
如此一来,真正能追究刑事责任的企业估计实际数量不会太多,大量的企业会游离于规则之外,打击力度会打折扣。
六是行政处罚与拘留没能有效衔接。
前面谈到,数据弄虚作假可能会承担多种法律责任,因此,同样的违法行为也就可能会承担不同的法律责任。环境执法部门应当认真分析每一种弄虚作假行为,研究其违反哪个条款,承担什么样责任。
但现在,我们对每种弄虚作假的违法行为所追究的处罚、拘留、民事责任和刑事责任等界线还比较模糊。
同时,行政执法和刑事司法本身也存在着明显区别。虽然行政执法可以对拒不改正的违法企业实施按日计罚等措施,这本身已经是对违法行为给予的最严厉制裁。但刑事司法是由司法机关实施,可以限制人身自由,产生的社会效应大为不同,更具威慑力。因此,对违法行为的轻重判定,需要行政处罚与拘留的有效衔接。
总之,严厉打击数据弄虚作假行为,需要加强环境监测执法队伍建设,明确执法责任,规范执法文书,提高证据的可靠性,加强与司法部门有效衔接,力争在较短时间内扭转监测数据造假的局面。
作者单位:江苏省环保厅法规处
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