蒋洪强等：基于污染物排放许可的总量控制制度改革研究-北极星大气网

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摘要：污染物总量控制制度改革是基于排污许可制的环境管理制度体系改革的重点内容之一。文章分析了总量控制制度与排污许可证制度的关联关系，现有的排污行可证制度对总量控制制度融合的要求，从许可排放量确定、分配、实际排放量核算与核定等角度，深刻剖析了总量控制制度与排污许可证制度融合存在的技术和机制两大障碍。最后就污染物总量确定、许可排放量分配、实际排放量核算与责任机制等三方面为构建基于排污许可证的总量控制制度提出了改革思路和建议。

引言

从“九五”至今，污染物总量控制制度一直是我国环境管理的核心制度，担负着治污减排、改善环境质量的主要责任，对产业结构的调整升级、主要污染物总量的减排、环境质量改善以及环境基础设施的建设和能力的提升等发挥了重要作用。但由于各项环境管理制度之间的衔接不畅影响了我国环境质量的进一步改善。在新一轮环境管理制度改革中，排污许可制度作为一项基础性环境管理制度，是固定污染源环境管理的核心制度，承担着改善环境质量的重要使命，其他环境管理制度都应以排污许可证为基础进行调整。从目前看，尽管新的排污许可证制度对总量控制制度的衔接融合提出了要求，但在实际操作中还存在一定的问题，需要在主要污染物总量确定、许可排放量分配、实际排放量核算与核定等方面提出新的方向和操作要求，最终建立健全基于排污许可证的企事业单位污染物总量控制制度。

1.排污许可制度与总量控制制度的关系

1.1 排污许可制度和总量控制制度的关联

排污许可证制度与污染物总量控制的目标是一致的，均是改善环境质量。严格说来，总量控制是一种环境管理手段，与“浓度控制”相对应，而排污许可证制度是一种基础环境管理制度，是企业落实环境责任的具体化、制度化和规范化。

总量控制制度和排污许可制度的关联，主要体现在企事业单位的许可排放量和实际排放量的测算方法以及如何进行核算核定。总量控制制度一般将污染物排放削减量以目标责任书的形式下达给各省、自治区、直辖市及大的企业(如电力公司)，随后各省、自治区、直辖市通过结构减排、工程减排、管理减排来实现污染物排放削减目标，但目前缺乏落实到企事业单位的具体载体。而排污许可证制度是落实企事业单位的许可排放量和实际排放量的载体及证明。因此，总量控制制度应当成为排污许可制度落实许可排放量与实际排放量的重要抓手，总量指标是许可的核心内容与许可条件的具体体现。作为落实企事业单位排放总量控制和改善区域流域环境质量的载体，排污许可证应对污染源的主要污染物排放总量进行许可和核查。

1.2 排污许可制度和总量控制制度的变化历程

根据两项制度出现的时间及其在环境管理中的作用，大致分为三个阶段。

第一阶段(1988年至1996年)：有排污许可制度，暂无总量控制制度。排污许可制度于1988年在我国正式出现，而总量控制制度于1996年8月才出现。此阶段，排污许可制度虽是我国当时的“八项基本环境管理制度”之一，但并未真正成为一项基础性环境管理制度。

第二阶段(1997年至2015年)：总量控制制度为核心，排污许可制度为辅助。总量控制制度一出现，经过“九五”“十五”“十一五”“十二五”的持续推动，成为整个环境管理体系的核心制度，取得了极大环境效果，而排污许可制度则成为总量控制制度的企事业污染物削减量证明材料。在实际操作中，排污许可制度一直处于“申请就发证，发证便不管”的境地，到目前，全国28个省市实行了排污许可证，但多流于形式，一直无法发挥该制度本身的功能和作用。

第三阶段(2016年至今)：排污许可制度为核心，总量控制制度为辅助。虽然污染物总量减排取得了极大进展和效果，但是随着我国区域性复合型环境污染形势日益凸显，通过污染治理工程减排潜力日益减少，在当前的环境保护形势和公众高度关注民生环境下，环境质量一直未能明显改善，使得我国的污染物总量控制面临着一系列新的问题和挑战，如何通过制度改革落实企业环境责任、改善环境质量成为重要工作。由于我国现有的各项固定污染源环境管理制度存在衔接不畅、“数出多门”“政出多门”“多政一门”等问题，迫切需要改革整个固定污染源环境管理体系。为此，在借鉴国内外经验的基础上，建立了以排污许可证制度为核心的环境管理制度体系。2016年，国务院印发的《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81 号)，明确了排污许可制在固定污染源环境管理制度中的核心地位。

1.3 现有排污许可证制度对污染物总量控制的要求

根据《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可证管理暂行规定》《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可管理工作的通知》等政策文件，建立覆盖所有固定源的排污许可证制度后，固定源的排放总量削减通过收紧许可排放量予以落实，强化事中事后监管。排污许可制度对总量控制制度提出了如下衔接要求：

延伸阅读：

环保部发布《污染防治可行技术指南编制导则(征求意见稿)》

原标题：蒋洪强等：基于污染物排放许可的总量控制制度改革研究

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