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二是末端处理方式单一制约前端分类。就处理方式而言,虽然生活垃圾无害化处理程度正在逐年增长(非无害化处置数量年均下降18%),但截止到2015年,采用填埋方式处理的仍然占主要部分(61%),垃圾减量化和末端分类处理仍然任务艰巨。城乡结合部的“垃圾围城”现象比较突出,大部分建筑垃圾没有固定消纳场所,存在无序乱倒现象。生活垃圾分类探索了多年,尚未取得实质性突破,公众参与分类意识薄弱,一些居民区垃圾分类设施形同虚设,基本上还是“混合倾倒、混合清运、混合堆放、混合处理”的状况。究其原因,末端分类处理设施的不健全,是前端分类无法推进的主要原因。
图 2 历年生活垃圾末端处理情况
三是新形势、新业态带来的新问题。随着经济社会快速发展,新业态不断涌现,新问题随之产生,如快递包装废弃物、报废汽车等快速增长,餐饮业的快速发展等,对细分垃圾的处理设施要求不断增加,大件垃圾、建筑垃圾、餐厨及厨余垃圾的急剧增长,对生活垃圾分类的实施和末端单独处理设施的配合不断提出新要求。
四是各项制度落实不够到位。首先,部分企业的主体责任意识不强,不考虑产品废弃后的环境影响,未承担回收处置责任;其次,污染者付费机制尚未有效建立。不少地方未制定垃圾收费政策,已出台的也存在征收范围有限、收费标准偏低、不能做到应收尽收等问题,难以覆盖全部治理成本,大量应由污染者承担的治理成本转嫁给政府和社会。第三,推行垃圾分类制度等工作的法制保障薄弱,配套法规和地方性法规有待健全,各政府部门职责边界还不够明确,权责不够统一。最后,公民的环保意识和道德意识还有待提高,崇尚勤俭节约、低碳环保的社会氛围需要大力培育。
3. 制约因素分析及未来展望
E20研究院分析认为,生活垃圾分类处理主要有三大特点,一是末端处置决定源头分类的基本逻辑。末端细分后的垃圾分类别处置设施对前端的生活垃圾分类有决定性的制约作用。例如,当前我国大部分城市没有设置大件垃圾处理厂,在居民生活水平不断提高,家具更新换代频繁的当下,产生了越来越多生活垃圾焚烧厂或填埋场不可接纳垃圾。随着生活垃圾末端分类别处置设施的需求越来越高(例如厨余垃圾处理厂、建筑垃圾处理厂),越来越完善的垃圾末端分类别处置设施体系的建立,将对生活垃圾源头分类提供强制推行的基础及需求侧的动力。二是分散的收集网络。在固体废物产业链中,生活垃圾主要通过户线进行收集,与污水等其他污染物不同,其收集网络难以形成集成,因而其非法丢弃难度和成本较低,垃圾分类的监管难度很大。三是伪资源化难度小,成本低。以餐厨垃圾为例,不法商贩通过收购餐厨垃圾可以制造地沟油重返餐桌,实现“伪资源化”,成本极低且利润丰厚;小餐馆向不法商贩出售餐厨垃圾可获得相应的利润,而进行垃圾分类进入专门的餐厨垃圾处理厂则需要支付处理费用,在监管力度不强的情况下,“地沟油”现象难以禁止,而餐厨垃圾处理厂则面临着进料不足的尴尬处境。
图 3 E20固体废物产业链图
未来的生活垃圾分类处理,将成为生活垃圾减量化、资源化、无害化的治理协同的关键一环。减量化、资源化、无害化是有机统一的,必须作为一个整体加以把握。减量化突出源头治理,资源化注重变废为宝,无害化强调最大限度减少对环境和人体健康的危害性。而无害化是固体废物环境管理的根本目的。
针对生活垃圾分类主体众多,落实不到位的问题,我国将逐步完善污染者付费机制和税收制度,积极培育第三方治理主体,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,走出一条污染者付费、政府政策扶持、专门机构治理的固体废物污染治理新路子。
在监管层面,未来将建立由环保牵头、有关部门分工负责的部门联动机制,健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的监管体系。
在技术支持方面,政府将加大固体废物利用处置技术的科研投入和政策支持,鼓励开展固体废物污染防治的科学技术研究,加强专业平台和技术人才队伍建设,加快研发推广新型实用技术。因此末端分类后垃圾的专用处理设备和技术有望进一步发展,逐步解决末端分类处理设施不足的困境,打通从垃圾源头分类到末端处理的全产业链。
深度解读危险废弃物处理领域
本次对“固废法”实施情况的执法检查同时也对危险废物管理的实施情况进行了检查,包括对危险废物监管等配套法规制度的制定和执行情况、危险废物污染防治责任落实和监察执法情况,法律实施中存在的主要问题以及对完善修改危险废物管理制度也提出了意见和建议等。
1. 危险废物管理主要工作及成效
危险废物管理是党中央高度关注、人民群众普遍关心的重点难点问题。自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视危险废物污染防治工作,对危险废物污染防治以及配套管理制度等都做出了一系列新决策新部署。各级政府和相关部门坚决贯彻党中央决策部署,认真落实法律规定,危险废物污染防治工作取得了长足进步。
危险废物法规标准和管理制度体系不断健全
为贯彻落实“固废法”,国务院对危险废物、医疗废物的行政法规分别进行了制定(修订)及完善。同时政府各相关部门按照职责分工,制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南,从多方面对危险废物管理制度体系进行完善。目前管理制度已涵盖了危险废物产生、贮存、转运、利用处置的全过程,并建立了危险废物鉴别、申报登记和转移联单等多项制度。具体法规如下所示:
危险废物管理体系精细化、规范化
国务院不断加大固体废物污染防治工作力度,尤其在分类施策推进危险废物规范化管理方面。现阶段,通过对《国家危险废物名录》的修订,增加完善“名录”涵盖危险废物种类,明确规定医疗废物属于危险废物,并增加《危险废物豁免管理清单》,提高对危险废物的管理科学化和精细化水平;制定《危险废物产生单位管理计划制定指南》等技术文件,指导企业落实法律责任;修订《固体废物污染环境防治法》取消危险废物省内转移审批,简化审批程序,宏观调控危险废物省内处置能力,进一步激发危险废物利用处置市场活力。
同时环保部建立环境保护部固体废物与化学品管理技术中心以及各省固废管理中心,为危险废物管理提供技术支持。环保部现已基本建成全国固体废物管理信息系统,并持续开展危险废物规范化管理督查考核。江苏、河南等省份也运用大数据、物联网等信息化手段推进危险废物环境管理,加大对危险废物收集、运输阶段的管理力度。
危险废物利用处置能力不断提升
危险废物集中处置能力逐年提升。截至2016年底,我国持危险废物经营许可证单位共2149家,危险废物核准利用处置能力达到6471万吨/年,实际利用处置量约1629万吨,分别是2006年的9.1倍和5.5倍。
环境执法和司法逐步加强
一是对固体废物违法犯罪行为持续保持依法严惩高压态势。环境保护部会同公安部联合开展涉危险废物环境违法犯罪行为专项行动,会同公安部、最高检联合挂牌督办危险废物非法转移倾倒5起案件,有力震慑了环境违法犯罪行为。
二是推进固体废物专项整治。环境保护部会同发展改革委等部门开展了铬渣专项整治,推动地方治理铬渣670余万吨;对全国48个典型废塑料集散地开展集中清理和取缔;会同卫生计生委多次组织对医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位的专项检查,共检查医疗卫生机构52万余家,立案查处1.5万家。
三是强化环境司法保护。针对危险废物犯罪呈现产业化迹象等新情况新问题,最高法、最高检修改环境污染刑事案件司法解释,进一步明确涉重金属、危险废物和进口固体废物等污染环境入罪标准。
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