王彧：中国PPP项目的发展现状及其问题

从表2可分析出各投资领域基本情况如下：

PPP项目数前5名：市政设施、交通设施、城镇综合开发、旅游、生态环保，合计PPP项目6944个，占PPP总项目数的65%。其中，市政设施PPP项目最多，为3771个，占PPP总项目数的35%；其次是交通设施PPP

项目，有1313个，占PPP总项目数的12%。市政设施和交通设施PPP项目合计为5084个，占PPP总项目数的48%，说明目前PPP项目主要以市政设施、交通设施领域为主。PPP项目数最少的是林业，仅有14个项目。

PPP签约项目数前5名：市政设施、交通设施、生态环境、城镇综合开发、教育，合计签约项目816个，占总签约项目数的76%。其中，市政设施签约项目最多，为471个，占总签约项目数的44%；其次是交通设施签约项目，有159个，占总签约项目数的15%。这说明了社会资本比较倾向于市政设施和交通设施PPP项目投资。签约项目最少的是林业，至今尚未有项目签约。

PPP项目签约率前5名：能源、市政设施、交通设施、生态环保、城镇综合开发，签约率分别为20.54%、12.49%、12.10%、11.91%和9.85%。

PPP签约投资额前5名：市政设施、交通设施、城镇综合开发、生态环保、保障性安居工程，合计签约投资15295亿元，占签约总投资的85%。其中，市政设施项目投资最大，为38419.1亿元，占总投资30.2%。两者合计占总项目数47.6.%，占总投资的57.7%。

PPP平均投资规模前5名：交通设施、城镇综合开发、保障性安居工程、旅游、生态环保，分别为29.26亿元/个项目、20.86亿元/个项目、14.94亿元/个项目、10.45亿元/个项目、10.12亿元/个项目。平均投资最小的是教育，为3.8亿元/个项目。

三、PPP项目存在的问题

（一）PPP项目签约率总体上偏低

财政部PPP项目签约率10%左右，国家发改委PPP项目签约率16%左右。如果财政部、国家发改委PPP项目合在一起计算，PPP项目整体签约率为12%左右。应该说这个签约率还是比较低的，离国家发展要求还有较大差距。为什么在国家大力推广的情况下，PPP项目签约率还是这样低呢？主要有以下几个方面的原因。

第一，项目前期工作比较粗糙，深度不够，造成项目推进难以落实。

按照国家发改委的要求，政府投资项目的可行性研究报告应由具有审批职能的投资主管部门审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，并作为确定PPP项目实施方案的重要依据。企业投资项目，经相应的核准或备案机关履行核准、备案手续后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。［3］但是，一些地方政府和部门急功近利，为了争取把本地区、本部门更多的项目列入财政部、国家发改委PPP项目库，对一些尚未具备条件的项目（如没有编制项目可行性研究报告或项目核准报告，甚至有些项目只是概念性提出，具体的规划选址、投资规模、建设内容、资金筹措等等都没有经过研究和论证）经过美化包装，采取临时突击审批方式，变成已完成项目审批、核准、备案手续，把一些尚未深入开展前期工作的项目也列入PPP项目，这些项目由于前期工作粗糙，条件不够成熟，造成进入PPP实际操作阶段难以付诸实施。

第二，准入门槛过高，人为设置不合理条件，阻碍了民营资本进入。

按照国家规定，参与PPP项目的社会资本方选择，依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。但是，在实际操作过程中，地方政府为保险起见，往往在PPP项目招标实施中，人为设置“玻璃门”“弹簧门”“天花板”等高门槛条件限制民营资本进入，使得大部分PPP项目都是落户到央企、国企、上市公司的头上，民营资本难有参与机会。

第三，项目投资规模大，对资金实力、融资能力要求高，并受到项目资本金、融资能力的限制，阻碍了一大批中小社会资本的积极参与。

从表3可看出各投资领域PPP项目的总投资、资本金、融资要求情况。平均每个项目投资最大的交通设施29.26亿元，其平均每个项目要求资本金7.23亿元、需要融资21.94亿元。平均每个项目投资最小的教育3.8亿元/个，其平均每个项目要求资本金0.95亿元、需要融资2.85亿元。单个项目投资最大的是北京地铁16号线，总投资495亿元，若资本金占30%，则需要资本金148.5亿元，项目融资需要346.5亿元。当前PPP项目大部分都是投资体量较大的项目，资本金最少的约需要上亿元，项目融资最少的都要近3亿元，这么大的投资体量，不是一般中小型社会资本能够承受和参与得了的，目前能够参与PPP项目的社会资本，基本上都是具有较强经济实力的大中型公司或企业，一般中小公司或企业很难有参与的机会。

第四，投资回报率低、回收慢、周期长，也是影响社会资本参与的重要方面。

由于PPP项目具有公共服务性，一般来说投资回报率不会太高，太高有可能增加财政支出负担，也会损害到公众利益。如果PPP项目出现过高收益的情况，政府可以通过调价或其他方式，使投资收益回到合理状态。因此，PPP项目原则上收益不会太高，要想通过参与PPP项目获得暴利，这是不切实际的想法。PPP项目投资回收期一般较长，短的10年左右，长的30年左右，甚至超过30年，影响了资本投资的效率性、周转性、时效性，从而影响了社会资本参与的积极性。

第五，地方政府具体负责PPP项目单位和人员，由于缺乏操作经验，以及操作能力、操作知识的不足，在一定程度上影响了社会资本参与PPP项目。

PPP模式是一项技术性、专业性很强的管理模式，涉及经济、金融、法律、财务、会计等多个专业领域，需要有一批既有理论又有实践经验的复合型人才才能提高PPP运作和管理水平。如果有一批知识丰富、业务精通、操作力强的高素质专业队伍，对谋划出高质量的PPP项目，科学设计出合理的投资回报率，确保PPP项目合作谈判和运作成功是至关重要的。

（二）民营资本参与率相对较低

根据国内有关咨询公司、工程公司研究数据，目前参与PPP项目投资主要是央企、国企和上市公司，民营企业参与率不高。按参与项目个数计算，央企、国企、上市公司占76%，民营企业占24%；按投资额计算，央企、国企、上市公司占79%，民营企业占21%。很多PPP项目招标条件要求很高：企业的设计、施工资质必须是甲级以上，企业的注册资本、总资产、净资产、银行授信、银行存款、业绩都有极高的要求，甚至总投资1亿多的项目，要求参与投标企业注册资本不低于1亿元；总投资14亿元的项目，要求参与投标企业自有资金或银行授信不少于10亿元。这样的招标条件，可以说是量身定制，基本上都是为大型央企、国企、上市公司设计定制，民营企业在资质、技术、财务能力、银行授信、业绩经验等方面，难以与实力强大的央企、国企形成有力竞争。

民营资本参与率低的另一个重要原因，就是PPP项目投资回报率低，利润空间小，达不到民营资本投资收益率的期望值；加上PPP项目融资难、融资贵，银行贷款要求条件苛刻，也削弱了民营资本参与的积极性。

（三）项目投资收益率较低

PPP项目投资回报率总体上呈现下降趋势，主要原因是参与PPP项目的竞争越来越激烈，招标条件越来越高，回报条件越来越苛刻，由于同行业参与竞争企业较多，如公路、铁路、机场、港口、桥梁、隧道等交通设施PPP项目，出现大量的施工企业参与竞争，造成投资回报率下浮较大。湖南人和人律师事务所袁紫月研究指出：“已落地实施的PPP项目，2015年平均回报率7.89%，2016年8月前平均回报率为7.13%，整体下降了0.7个百分点。”［4］特别是目前在PPP项目中占多数的市政设施和交通设施项目，大部分是投资体量大、融资成本高、回报周期长、投资回报率低的项目，通常只有6%~8%内部收益率，甚至低于6%收益率。而目前人民银行贷款基准利率为5.9%，内部收益率已经接近贷款基准利率，如果没有其他优惠政策支持，这类PPP项目的投资难有利润空间。

（四）融资难、融资贵问题突出

融资难、融资贵是制约PPP项目难以落地的主要原因之一，也是PPP项目成败的关键。按照国家发改委的要求，参与PPP项目的社会资本，由地方政府出资人代表与社会资本方共同成立项目公司，缴足项目资本金（一般占总投资的20%~30%，有些项目超过30%），剩余项目资金由项目公司或社会资本方负责从银行融资。PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，地方政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。缺少政府的担保，影响了银行对项目融资的征信。

PPP项目融资分成两部分：一部分是资本金融资，另一部分是项目融资。融资方式主要采用债权融资，融资来源主要依靠银行贷款。资本金融资，银行对比例要求较高，一般占总投资的30%左右，同时还要提供担保，在项目生命周期内（一般10年以上）不能退出项目公司。资本金融资，可以利用企业自有资金作为项目资本金，但是资本金占用时间较长、在项目生命周期内不能周转，这样会增加企业的经营风险。因此，PPP项目资本金，除了少部分利用自有资金外，绝大部分还是通过银行或基金解决。央企、国企和上市公司资本金融资的渠道，主要是与银行共同成立基金，组成联合体在投标阶段进入项目公司，由基金负责项目资本金融资，企业负责项目公司的运营管理。但是非上市民营企业与银行成立基金非常困难，银行一般不愿意，因为银行对非上市民营企业的经济实力和可靠性不太放心。如果项目资本金数量较大时，企业自有资金又明显不足，银行或基金又不能解决时，那么只能采取的解决办法是“引入纯粹的财务投资人，融资成本达到8%左右”，［5］融资成本大幅增加，大大降低了项目整体收益率。项目融资，央企、国企解决相对比较容易，可以通过银行贷款或成立产业基金来解决；上市公司也可以通过股市定向增发来解决；非上市民营企业，解决较为艰难，主要是融资渠道不多，成本较高。

PPP项目融资难、融资贵的主要原因：一是有些项目收益来源不稳定，不可靠，没有稳定的、可测的现金流，如不收费的公路、铁路、桥梁、水利、生态环境等项目。项目本身无法产生经营收益，没有可靠的稳定收入来源，其投资收益主要靠财政补贴、购买服务、匹配资源，但财政部要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出不得超过一般公共预算支出比例的10%，导致地方政府用于财政补贴、购买服务的资金难以有充分保障，匹配资源主要是捆绑其他项目或土地补偿开发，由于土地要实行招拍挂，而招拍挂是出高价者得，万一有其他企业愿意出高价购买，那么取得匹配土地并非一定能实现。二是PPP项目质押没有法律保障，银行无法办理质押贷款。三是PPP项目利润空间小，回报率低，要求融资成本必须低，否则难有投资收益；四是缺乏退出机制，PPP项目周期一般10年以上，而且大多数项目约定项目公司股权不能自由转让，目前只有银行作为债权形式进行融资，股权融资相对较少，导致大量场外资金无法进入PPP市场。

（五）风险分配不合理

根据财政部《关于印发政府和社会资本合作操作指南（试行）》的通知要求，PPP项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。但是，在已实施的PPP项目中，一些项目存在着风险分担不合理、缺少约束机制等问题，无法达到政府和社会资本“利益共享、风险共担、全程合作”的要求。如政策风险、法律风险、环境风险、工程风险、变更风险、市场价格风险、投资控制风险、财务风险、运营风险等等，地方政府通常把这些风险推给社会资本，而社会资本没有足够的资源和能力去管控风险，轻则造成项目成本大幅上升，重则导致项目投资失败。另外，由于缺少约束协调机制，一旦项目出现重大问题，地方政府常用行政手段进行干预，甚至违背承诺，导致社会资本方利益受损。甚至，还出现上届政府签约的PPP项目，下届政府“不认旧账”的情况。