王彧：中国PPP项目的发展现状及其问题

四、增强社会资本参与PPP项目的建议

针对以上PPP项目存在的问题，为了扩大PPP项目的参与主体，激发社会资本特别是民间资本的参与热情，增大PPP项目的投资签约率以及PPP项目的落地开工率，建议采取以下措施与对策。

（一）加强PPP项目的顶层设计

党的十八届三中全会明确提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”以及“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在基础设施、公共服务领域推广实施PPP模式，是落实党的十八届三中全会精神的重要举措，也是推动财政体制改革、投融资体制改革和政策创新的根本要求。经过近三年实践，PPP项目在我国正在蓬勃发展，经济效益和社会效益正在逐步显现，的确实现了“四两拨千斤”和“少花钱、多办事”的作用，并已成为地方政府稳增长、调结构、补短板、惠民生、防风险的重要抓手。PPP模式在我国大规模实施以来，国家在顶层设计方面已经做了大量的工作，对于PPP项目的推广、应用、管理、有序发展起着重要作用，但是在实践中还存在着法律法规不健全、地区发展不平衡、行业发展不均衡、项目实施不规范、准入门槛过高、融资难融资贵、缺乏约束协调机制等诸多问题，严重影响了PPP项目的健康发展。为了促进PPP项目的有序、规范、健康发展，建议在PPP项目的法律层面、统一规范、降低融资成本、合理投资回报机制、定价调整机制、绩效考核机制、多元化退出机制、风险合理分担等方面加强顶层设计。

（二）对PPP模式进行立法保护

目前，财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行等部委虽然已经制定出台了PPP项目的有关指导性、操作性、管理性文件，但由于受各自管理范围和行业限制，都是从各自管理角度出发，出台的法规文件大多各自为政，同时不能兼容和衔接，缺乏全局性、系统性和统一性。各地方政府为了推广各地区的PPP项目，虽然有针对性地制定了一些地方性规定和管理办法，但是这些规定和办法都是地方性、局部性、分散化的，也不具有全局性和系统性的作用，特别是法律效力作用不强。由于缺乏国家层面PPP项目的法律法规，对政府和社会资本在PPP项目合作中的权利和义务没有统一的明确界定，造成政府和社会资本对PPP项目合作，没有可依据的国家法律文件形成有效合同关系，在一定程度上影响了社会资本的投资信心。为建立起PPP项目的法律保障环境，增强法律保护效用，提出以下三点建议：

（1）尽早对PPP项目进行国家立法。明确界定政府和社会资本的权利、责任、义务、风险分担等问题，规范和保护PPP项目投资者的合法权益。

（2）提高PPP项目立法层级。改变目前PPP模式只有地方性法规和部门规章，造成PPP项目立法层级不高、法律效力较低的问题。PPP项目立法建议由全国人大或人大常委会制定，或者由国务院制定有关行政法规。

（3）建议成立PPP项目争议协调解决机制。有效地协调解决PPP项目实施中出现的违反合同约定的有关问题。

（三）降低PPP项目的准入门槛

目前PPP项目的准入门槛过高，从已经落地实施的PPP项目来看，基本上都是由大型的央企、国企及上市公司所垄断，民营企业、中小企业难有参与的机会。PPP项目不只是央企、国企、上市公司的“高富帅”俱乐部，而应该是整个社会资本包括民营资本共同参与的舞台。国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》中明确指出：“迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”，“打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规划，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会资本特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给”。因此，为了打破PPP项目的垄断行为，扩大PPP项目的市场参与主体，让更多社会资本特别是民营资本参与PPP项目，提出以下几点建议。

(1)制定统一、公开、透明的PPP项目市场准入标准，为社会资本尤其是民营资本参与PPP项目创造平等条件。

(2)降低PPP项目投标人资格条件要求，特别是要降低对投标人的注册资本、总资产、净资产、银行授信、银行存款的过高要求。因为注册资本并不能完全代表一个公司全部实力，有些公司注册资本不大，但经济实力、融资能力、人才队伍、技术水平并不低。不能以注册资本不够条件为由，把一批优秀公司挡在PPP项目之外。

(3)要降低对投标人业绩的过高要求。有些刚成立不久的新公司，即使很有经济实力、管理能力，由于缺乏业绩条件，也不能参与PPP项目投资，造成一批有实力的新公司也被挡在PPP项目门外。

（四）努力破解PPP项目融资难题

PPP项目投资规模大，资金门槛高，项目实施过程中需要进行大量融资，才能确保项目的顺利实施。因此，融资既是PPP项目成功的关键，又是PPP项目的主要短板。目前，PPP项目普遍存在融资难、融资贵的问题，成为制约PPP项目难以落地的主要症结之一。为了解决PPP项目融资难、融资贵的问题，建议采取以下措施。

（1）金融机构要创新符合PPP项目的金融服务，优化信贷评审方式，积极为PPP模式提供融资支持。鼓励银行成立基金直接参股PPP项目合作。如三亚有轨电车PPP项目，项目公司由地方政府、国开基金、社会资本三方组成，政府不具有控股权，重点在参与和监管，国开基金作为项目的融资主体之一，以增资入股形式对项目进行一定金额融资，但不参与项目公司的运营和管理，只按合同约定，按股权比例参与收益分配，这样较好地解决项目融资难问题。

（2）创新PPP项目融资方式，由单一从银行融资，变成从产业基金、养老基金、保险公司、信托公司以及股权、债券等多种方式融资，拓宽融资渠道。如山东、江苏等省已成立PPP产业基金，由省政府出资一部分，吸引银行、保险、信托等金融机构和社会资本共同出资，成立规模庞大的产业基金，用于解决PPP项目融资问题。

（3）对符合条件的PPP项目运营主体，鼓励在资本市场上通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。或者通过项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等进行融资。

（五）合理制定PPP项目投资回报率

投资回报率是社会资本衡量是否参与PPP项目合作的关键因素和主要驱动力，也是社会资本作出投资决策和政府制定投融资政策的重要依据。制定过高的投资回报率，显然增加政府的财政负担和债务，会损害社会公共利益；制定过低的投资回报率，对吸引社会资本参与PPP项目合作缺乏动力。因此，项目架构设计要在防止国有资产流失和社会资本寻求暴利的前提下，既要满足社会公众的服务水准和要求，又要同时满足社会资本的投资回报需要，科学合理制定PPP项目的投资回报率，吸引更多的社会资本参与PPP项目，以便提供更好更优质的社会公共服务。如何制定投资回报率，本文提出以下几点建议。

（1）制定全国统一的PPP项目投资回报率基准，作为地方政府与社会资本PPP项目合作谈判的参考尺度和标准，这有利于解决地方政府与社会资本由于投资回报率“谈不拢”或扯皮的问题，从而加快PPP项目落地进程。

（2）按照“使用者付费”和“政府付费”来确定PPP项目的投资回报率。对“使用者付费”PPP项目，可以采用人民银行发布的现行长期贷款基准利率基础上增加3个百分点左右，作为PPP项目投资回报率。对于“政府付费”的PPP项目，可以采用人民银行发布的现行长期贷款基准利率基础上增加2个百分点左右，作为PPP项目投资回报率。

（3）要扩大PPP项目的多种付费方式，采取资本注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等方式支持PPP项目的实施，提高社会资本投资回报率，增强PPP项目的吸引力。

（六）合理分配PPP项目的风险承担

PPP项目的合作，主要是政府与社会资本的合作，因此，PPP项目的风险主要是由政府和社会资本共同承担，但政府与社会资本在PPP项目合作中，两者的地位并不对等，政府处在强势地位，社会资本处在弱势地位。在风险和收益不对等并发生纠纷时，地方政府往往采取强制手段进行干预，社会资本利益无法得到保障。根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》中要求“政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制”。因此，要建立起合理的风险调整机制，合理分担项目风险，降低政府和社会资本的双方风险（见表4）。

当项目因客观原因造成社会资本方难以收回成本时，政府在合同约定中给予一定补偿，使项目达到一定收益率。如三亚建筑废弃物综合利用PPP项目，运营期废弃物供应达不到保底量时，可以延长2年经营期，延长期还达不到保底量，政府对保底量差额进行补贴，保证项目的投资收益率。当投资收益较大时，政府在合同约定中可分享相关收益。如北京地铁四号线PPP项目，当实际运量低于预测运量时，政府给予一定补偿，当实际运量高于预测运量时，政府可分享相关收益。当投资收益出现暴利等异常情况时，政府在合同中约定可进行调整，使投资收益回到合理水平。