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(二)从“重建设”向“重运营”转变
当前PPP项目社会资本成交金额方面,建筑承包商占比约72%,而建筑承包商主要看重的是项目建设期利润,这将对PPP项目建成后的运营造成很大隐患。随着财办金〔2017〕92号文的颁发,未来PPP项目操作重点势必将从“重建设”向“重运营”转变,专业化的运营社会资本将获得提倡,投资标准也将实现由“资金成本”向“运营增值”转变。
图9 不同类型社会资本PPP成交金额占比
(数据来源:明树数据)
(三)项目融资方式多元化发展
PPP项目融资目前以贷款为主,未来融资方式将会多元化发展。资本金方面,受财办金〔2017〕92号文和资管新规的政策影响,未来PPP资本金融资金来源将发生重大变化。债务融资方面,项目收益债、资产证券化等将成为发展热点,以期探索进一步降低PPP项目融资成本。此外,以价值投资为导向的专业投资机构在项目资本金股权投资上将获得机会,这将有效提升项目的可持续发展。
图10 目前各区域PPP项目融资方式
五、在合作阶段开始后,PPP监管体系将逐步建立和完善
从国外PPP发展的成熟经验来看,PPP监管对于项目的可持续发展至关重要。目前我国PPP监管主要集中于项目前期的准入方面,而在已经形成巨量PPP情形下急需加强项目后期监管。鉴于此,我们认为2018年国家层面将在加强后续监管方面重点出台相关政策,此外地方政府这方面的监管需求也会更为强烈。
未来,我国PPP监管将主要遵循以下几点原则:(一)公正:以公正的原则协调所有利益相关者之间可能的利益冲突;(二)透明:监管的内容、程序和结果必须公开;(三)专业化:专业化的队伍和程序化的操作以减少监管机构和被监管企业的信息不对称;(四)独立:监管机构必须独立于该行业的企业,负责政策的贯彻执行;(五)诚信:“言必信、行必果”,监管机构按照规则实施监管、处罚违规者是建立有效监管体系的基础;(六)一致性: 监管实施必须有连续性和一致性,监管者行为可预测性;(七)可问责性:严格的程序要求、公开咨询和报告制度、实质性司法审查,以保证监管者不滥用监管权力。
六、在新的发展理念下,PPP生态环境建设将逐步得到重视和加强
PPP生态环境研究问题是一个具有前瞻性和创新性的重大问题。当前我国PPP生态环境的五大子系统(政策环境、法律环境、金融环境、信用环境以及市场环境)已暴露出以下问题:(一)政策环境:政策不稳定、政出多门、多头监管等;(二)法律环境:现有法律与现实冲突、部门立法权争议问题、部分法律僵硬滞后等;(三)金融环境:政府信用程度低、金融支持力度低、融资操作难度高等;(四)信用环境:社会信用体系建设需提高、信用环境的基础建设待加强、信用服务市场不完善等;(五)市场环境:PPP重“量”轻“质”、PPP重“建设”轻“运营”、PPP项目回报率过低等。
图11 PPP生态环境五大子系统
构建一个健康的PPP生态环境意义重大,它将维护和促进PPP模式运用发展的长期性、系统性、复杂性、关联性,促进PPP模式可持续运作,为PPP模式的发展提供一个广泛和充裕的空间和资源条件。
构建一个健康、有序、可持续的PPP发展的生态环境,需要从六个方面入手:(一)从完善PPP政策制定的体制机制、完善PPP政策的“三性”特征建设、完善PPP配套政策、完善PPP土地政策、完善PPP财政补贴政策等方面,稳定和谐构建中国PPP发展良好政策环境;(二)从进一步加快PPP法律环境建设进程、尽快明晰政府部门在PPP中的角色定位、有序推进PPP运作的立法进程、明确政府部门之间合理职能分工、建立适应中国PPP发展的法规体系、健全PPP发展良好的法律解决机制等方面,同舟共济构建中国PPP发展良好法律环境;(三)从推进金融市场建设、提高PPP融资效率,完善金融配套政策、加强PPP金融支持,开拓PPP融资渠道、化解PPP融资瓶颈,加强PPP风险防控、建立实时监控体系,解放思想创新观念、建设良好PPP发展金融环境等方面,合作共赢构建中国PPP发展良好金融环境;(四)从增强PPP参与方的信用意识、建立PPP发展中的信用约束机制、完善PPP发展中的信用激励机制、建立PPP的信用信息平台、实施与PPP相关的信用支撑服务等方面,以诚为本构建中国PPP发展良好信用环境;(五)从完善市场准入和退出机制、提高民营资本PPP参与率,加强市场监管机制建设、规范PPP市场乱象,营造PPP公平竞争环境、消除保护主义和市场壁垒,完善行业制度建设、营造良好制度环境,优化市场舆论环境、加强PPP正面宣传,规范PPP市场中介服务、提升咨询机构专业水平等方面,正本清源构建中国PPP发展良好市场环境。我们还应该加强各个子系统之间的协调性,以促进各个系统之间良性运转,降低PPP项目的整体运作成本。
我们相信,随着我国PPP发展的不断深入和完善,PPP生态环境建设问题一定会引起越来越多人的支持和关注。
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