论固废进口新政下再生资源行业的转型升级

(四)行业协会需发挥引领功能

作为拥有会员一千余家，涵盖全国再生资源行业一万多家企业的中国再生资源回收利用协会，承担着为会员和企业提供行业服务，督促行业自律，维护会员权益和行业协调工作。对行业升级转型来说，行业协会在以下几方面发挥积极作用：

1、为企业提供行业服务。随着国家对固废管理日益严格，行业协会除做好日常举办会展、商务考察、产品推介等活动，向企业提供或发布行业发展报告和市场信息、技术咨询，更应该及时跟踪和研究掌握国家政策的变化，帮助企业准确把握政策法规，解决企业生产经营中的遇到的困惑。在固废新政实施和国家铁腕治污的大形势下，从全行业的高度为企业准确解读相关法律法规和政策文件，及时提示重点难点是重要的服务内容。

第一，根据环境保护部土壤司对《实施方案》的解读，企业需要重点把握固体废物进口管理制度的调整。一是调整进口废物管理目录，禁止进口来自生活源的废塑料、未经分拣的废纸以及废纺织原料、钒渣等固体废物，并于2017年年底开始正式实施。二是修订并加严现行的《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》，对于夹杂物的品种与含量的限制要求将进一步加严。三是环保部制定印发《进口废纸环境保护管理规定》，明确进口废纸企业的环境管理要求，并设定一定加工规模的行业准入门槛。四是完善固体废物进口许可证制度，取消贸易单位代理进口，仅允许加工利用企业自营进口，防范进口固体废物倒卖风险。五是增加固体废物鉴别单位数量，解决固体废物属性鉴别难等突出问题。

第二，国家强化洋垃圾非法入境管控，企业应避免违法行为。持续严厉打击洋垃圾走私，开展强化监管严厉打击洋垃圾违法专项行动，重点打击走私、非法进口利用废塑料、废纸、生活垃圾、电子废物、废旧服装等固体废物的各类违法行为。全过程监管力度加大，固体废物进口许可证审批从严、减量，进口固体废物检验检疫和查验加强，倒卖、非法加工利用进口固体废物以及其他环境污染违法行为将被严厉查处。全国开展典型固体废物堆放处置利用集散地专项整治，整治情况列入中央环保督察重点内容。

第三，一部分再生资源企业的生产加工涉及危险废物，因此对我国刑法明确规定的环境污染犯罪及其相关解释要有清晰的认识，做到守法经营。根据2017年1月1日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对危险废物名录所列废物的数量、来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据和非法处置危险废物的认定作出了明确的解释。特别是“无危险废物经营许可证，以营利为目的，从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料，并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为”，会被认定为“非法处置危险废物”。

第四，再生资源回收利用企业要重视国家区域环境保护的要求。例如，2017年7月发布的《长江经济带生态环境保护规划》要求，严格控制高耗水行业发展，限制杭州、成都、南昌等地造纸行业规模。在万里长江沿线，沿岸1公里范围内的重化工及造纸企业实行搬迁入园，禁止审批长江1公里范围内的重化工及造纸项目。

2、进一步加强行业自律。在国家环保重拳打击污染的新形势下，行业协会有义务严格行业标准，建立行业自律准则和工作机制，加强对再生资源回收利用的标准研究。同时，有责任监督会员单位依法经营，对违反行业法律法规、达不到行业质量规范和标准、参与不正当竞争、影响行业形象的会员，采取警告、业内批评、通告、开除会员资格等惩戒措施，并及时向行业主管部门报告。近期，通过环保部通报的打击进口废物加工利用行业环境违法行为专项行动再生资源问题企业名单中反映的问题，178家企业主要存在以下几类共性问题：一是企业环评审批、环保验收、排污许可等相关手续不健全，部分企业存在批建不符情况;二是污染防治设施运行不正常，排污口不设置规范，个别企业涉嫌偷排漏排和超标排放污染物的违法行为。三是很多企业落实固体废物、危险废物的环境管理要求不到位，突发环境事件应急预案未编制或未备案，个别企业甚至存在倒卖固体废物的行为。

3、切实维护企业权益。行业协会代表着广大会员企业，有义务维护会员的正当权益。再生资源回收利用企业今年来一直存在税收和土地政策困境，协会也不断向政府特别是行业主管部门反映企业和行业的要求，但税收困境仍然是会员企业的痛点。协会将在固废新政及其后续配套措施的实施过程中，代表行业企业积极参与有关行业发展、行业改革以及与行业利益相关的政府决策论证，提出客观有效的建议。

4、发挥行业协会的桥梁作用。行业协会既代表广大会员的利益，又是平衡企业、行业与政府部门的桥梁。协会工作涉及方方面面关系的协调，包括企业与政府、会员之间、会员与其他行业内企业、会员企业与其他行业的经营者和消费者等。固废新政的实施并非只破不立，正是看到了国内的再生资源体量和价值，国家在严厉打击洋垃圾进口的同时，也提出加快国内固体废物回收利用体系建设，建立健全生产者责任延伸制，提高国内固体废物的回收利用率。这一过程必然涉及法规建立和政策制定，诸如，如何完善再生资源回收利用基础设施，规范国内固体废物加工利用产业发展;如何提升固体废物资源化利用装备技术水平;如何引导公众参与垃圾分类等。在行业建标立法过程中，非均衡利益集团对立法和政策制定及其实施过程均会产生影响。而行业协会的功能恰恰能够为国家正式层面的制度设计做补充性安排，以问题为导向，为政府相关部门的决策和管理提出建议，矫正非均衡。

(五)借鉴学习国际先进经验

早在1989年，国际社会为有效管制危险废物在各国之间的转移而制定了《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》(以下简称《巴塞尔公约》)，我国是186个缔约国之一。该公约是首个、唯一以保护发展中国家环境利益为宗旨的国际环境公约，确立了废物产生国对其危险废物和其他废物承担全生命周期责任的基本原则，建立了以事先知情同意为核心的废物越境转移国际规则。《巴塞尔公约》对固体废物的管理注重推动固体废物的源头减量，强化风险防控，灵活运用绿色环境经济政策，提高公众环保意识和参与。这些经验给我国的固废管理提供了宝贵经验，同时也对再生资源行业转型升级带来启示。

首先，对于再生资源行业，固体废物的源头减量与行业发展并不冲突。随着我国的经济发展以及对废物资源性看法的转变，由末端治理转的固废管理理念，转向了强调源头控制和资源保护的全过程管理。污染达标不是目的而是要求，回收率和资源化率成为衡量是否环境友好的硬指标。行业发展必然要顺应历史发展，固废的源头减量是国家生态环境保护和资源总量现状的现实需求。再生资源总量的减少并不预示这一行业的萎缩，通过减量，垃圾分类将更到位，回收的压力得到缓解，再生资源回收利用的难度减小，成本降低，企业进入绿色可持续发展的轨道。

其次，分类分级进行固废管理，对再生资源回收利用更有利。美国和欧盟对根据不同种类固废的产生、贮存和处置，均进行分类和分级管理。有研究指出，我国固体废物种类多，考虑到废物产生、贮存和处置现状，现有设施和技术水平以及资金投入，不可能对所有类型的固体废物进行同等管理。建议以有毒物质全过程控制为重点，对产生量大和危害性大的固体废物、产生行业和地区进行重点或优先监管，从全生命周期考虑实施“主动式”风险防控，并探索通过部分物质豁免、国家和地方政府分级管理等可控方案优化固体废物分类分级管理体系。6固废分类分级管理体系与再生资源回收利用体系的建立相结合，能够在源头上控制可用作原料的再生资源，使不同品类、不同等级的再生资源进入二次生产的类别、品质和总量都可控，同时也一定程度上为再生资源回收利用信息平台的数据来源提供保障。

再次，善用绿色环境经济政策，为低值固废的回收利用提供科学合理补贴。针对我国当前低值可回收物的回收利用成本高、价值低、市场调节难等问题，应研究运用环境经济政策调控环境行为。如果说2017年10月即将开征的环境税能够在固废产生环节起到减量的作用，那么在废物资源利用环节，加大财税政策的支持力度，将符合条件的废物综合利用纳入劳务增值税优惠目录，将解决低值废弃的回收利用困境。实际上，广州在此方面的探索已经走在前面，《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》实施后，由财政出钱购买处理服务，废玻璃、废木材的政府补贴约为90元/吨，可基本填补企业亏损。北京、南京、长沙等地也陆续开始推动。此外，当固废进口政策收紧，国内再生资源市场缺口尚在，再生资源企业成本随之升高之时，可将符合质量和环保要求的再生产品优先纳入政府绿色采购体系。

最后，公众参与是两网融合和再生资源回收利用行业转型升级的重要推动力量。《巴塞尔公约》的发展中，各国都重视公众参与。当前我国公众的环保期盼与日俱增，参与范围和程度在扩大和加深，但相关科学知识和政策法规还有待普及。公众对固体废物相关知识的正确理解，积极参与垃圾分类和废弃物利用，是两网融合前端链条是否顺畅的重要基础。良好的公众参与，可大大提高再生资源的回收率，降低分拣环节的难度，增加再生产品的消费和使用。

结语

在我国环境治理逐步纵深，对环境违法保持长期高压态势的大背景下，再生资源行业革除流弊，淘汰落后产能，推进产业转型升级的历程已经开启。引领行业绿色转型的过程，是真正进行供给侧结构性改革的过程。行业的刺踵之痛是为国家绿色发展扫清障碍，制度改革是为生态环境安全与人民群众健康。相信阿喀琉斯这位勇士痛定思痛治好了脚踵，有了绿色的神力，从此成了名副其实的英雄，在保护地球资源与环境的战斗中所向披靡!