专家观点|开征环保税 到底为了啥？

2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》开始施行。将环境保护费改税，法律效力更高，征管手段更有效，有利于督促企业减少污染物排放，推动技术进步，促进产业升级。同步实施的《环境保护税法实施条例》，具有操作指南性质，可以让基层税务工作者知道环保税怎么收、收多少、怎么免，使环保税执行有据，进而实现环保费改税的预期目标。

诞生背景

近年来，我国在环境保护上的努力及其成效有目共睹——天蓝了，地绿了，水也开始变清了。这其中，相关法律、规章和制度起到了重要作用。在此基础上，环保税应运而生。概括说来，国家出台环保税，主要基于以下几方面考虑：

“环保靠政府”的惯性思维难以持续。税收的一个重要特征是“羊毛出在羊身上”。环保税并非要增加企业税负，而是要建立一种有效机制。2015年，我国的排污收费为173亿元，而“十二五”期间仅用于节能环保的一般预算支出就达1.76万亿元，可见原有的排污收费远不能满足污染治理的需要。将环境保护税收法定化，有助于消除之前存在的排污收费上的地方政府“低价竞争”，改变中央政府环保财政转移支付不堪重负的现实；环保税收入归地方所有，也有助于明确地方的环保责任，发挥环保税收“双重红利”的功效。此外，还可以培育环境污染治理市场，发挥第三方治理污染的作用，以尽可能少的投入治理环境污染，改善环境质量。

规范地方政府的收费行为。环保税提出已有一段时间，此前由环保部门向企业收取排污费。排污收费对环境保护起到了重要作用，但执行中也出现一些问题，比如作为行政收费的排污收费，征收层级低，地方政府执法随意性大、刚性不足。地区收取率差异较大：有的地方收得上来，有的地方则收不上来；有的地方在收费多少上讨价还价；有的地方搞摊派，增加企业负担；有的地方“放水养鱼”，变成收费排污；还有的地方为了招商引资，用财政资金代企业缴税……相比以前的“费”，显然，环保“税”的征收标准和程序更为严格，不仅可以增加制度刚性（如企业不依法纳税即视为违法），也可以规范地方政府的收费行为，减少随意性。《环境保护税法》的实施，可望改变这些弊端，压缩企业与地方政府的博弈空间，从而做到所收费用与治理污染成本相适应。

以制度保障生态文明建设。环保税制度的实施是重要的生态文明制度创新。众所周知，税收是重要的财政来源，可以为国家基本建设和政府基本公共服务提供财政支撑。传统的税收针对劳动、投资等的创造价值的行为收税；如今，对排放污染物、破坏生态环境等行为也收税，本质上正是为了体现生态环境的资产价值，让保护者和建设者获得相应的报酬和收益。国际经验也表明，征收环境税有利于污染治理市场化。例如荷兰较早开征了垃圾税，以每个家庭为单位，根据垃圾产生量收取垃圾税，用于垃圾回收和资源化利用，从而实现了城市生活垃圾处理和运营管理的可持续发展。

建设法治国家的必然要求。党的十八届四中全会提出了建设法治国家的要求，十八届三中、四中全会提出了“推动环境保护费改税”“用严格的法律制度保护生态环境”等规定。《环境保护税法》是提请全国人大常委会审议通过的税法，是我国第一部体现“绿色税制”、促进生态文明建设的单行税法，也是国际社会的通行做法。

有何影响

征收环境保护税，可以减少污染物排放、保障保护生态环境的收益问题，改善我国环境质量，促使“绿水青山就是金山银山”尽快变成现实。具体可以从以下几方面来认识实施环保税法的重大意义：

有利于经济结构调整和发展方式转变。作为一种经济手段，环保税收有利于提高纳税人的环保意识，引导企事业减少污染物排放，并创造宜居的生产生活环境。按照《环境保护税法》的规定，在排污收费标准下限基础上增设上限，既体现税收法定原则，又给地方政府授权，根据环境治理需要确定税额强度，从而使环境税收与污染治理成本相适应。换言之，在经济结构偏重或污染物排放强度高的地区，环境保护税率可以定得高一些，这对于优化产业空间分布、实现梯度发展、促进地区协调发展，都将起到积极作用。

有利于形成“绿色税收”体系。环境保护税所解决的不仅是生产者、消费者和销售者的污染排放问题，还能从源头预防环境污染。长期以来，在环境保护中，我国仍存在重政府（计划）轻市场（企业）的倾向，使得环境保护成为典型的市场失效领域。政府采用市场手段，就可以提高污染治理效率。著名福利经济学家庇古早在100年前就提出，受外部性影响存在市场失灵，损害社会福利最优化，有必要通过税负形式矫正市场失灵，以尽可能少的资源投入实现环境质量改善的目标。征收环境保护税是国际社会常用的环境经济政策，采用税收杠杆，让生产效率低、污染物排放强度高的企业多缴税，生产效率高、污染排放强度低的企业少缴税，可以有效促进我国的绿色发展。

有利于规范政府行为。在信息不对称、利益有冲突、存在不确定性等条件下，如果政府无法提供社会所需的公共产品，就存在失灵的可能。因此，政府在市场经济中扮演着守夜人的角色，制定与实施环境保护税，可以改变地方政府的不当干预，发挥市场配置资源的基础性作用，避免环境治理的市场失效；同时，也可以让地方政府改变过去以行政手段为主保护环境的理念，解决环保行业发展投资不足、监管力度不够等积弊。

有利于倒逼高污染、高能耗企业转型升级，履行企业环保责任。环保税本质上是一种污染的“从量税”，是正向激励机制，即多排多缴、少排少缴、不排不缴。对于污染物排放少的企业，环保税可以起到少缴税的激励作用；对于污染密集型产业，则通过提高成本，淘汰和“挤出”过剩产能和落后技术、产品和工艺。例如，排放等量但危害性较高的甲醛，所需缴纳的环保税是普通烟尘的24倍。可见，实施和征收环保税，引导企业改进技术工艺，减少污染物排放，提升产业竞争力，可以使环境友好型产品市场占有率更高，破解产能过剩、产业结构偏重难题，实现经济社会可持续发展。

如何落地

环保税不是一个新的理念，却是我国的一个新税种。在环保税实施中，需要一些有益措施的补充，助力其落地生效。

精准征收环保税，关键在于大幅提升污染物排放的监测能力。环保税法明确规定，税务机关和环境保护主管部门要建立工作配合机制。对此，环保主管部门已开始行动，将2500条河流的监测网络收归统管，以保证收税所依据数据的真实性。长远来看，还应该增加稽查力度，保证“该收的收得到，不该收的不乱收”。只有以精准的监测数据支撑税收的实施，才能执行有据、执行到位，让人心服口服。

明确环保税用途，尽量不使污染治理费用下降。保证环保税尽可能用于污染物减排、污染治理和生态保护上，不被挪用，必须有配套措施，关键在于制度保障。现有环境承载力不足是多方面原因造成的，需要综合施策、精准施治。因此，环保税应与其他环保措施，（诸如《大气污染防治法》、“气十条”、“水十条”、排污许可、环境影响评价等）协同实施，对污染环境的行为处以重罚。例如，排污权只能解决企业的排放总量指标问题，并不能解决企业排污能否达标问题，故应强化污染排放的附带问责机制，加强立法、环境政策和行政执法监管等。即使企业买了排污权，也要加强对其排放的监管，包括达标排放、减少排放总量等。

环保税需要动态调整，不能一成不变。作为一种环境经济政策，环保税应是有时效性的。例如1972年美国开征二氧化硫税，规定二氧化硫浓度达一级和二级标准的地区，每排放一磅硫分别课征15美分和10美分，以促使生产者安装污染控制设备，并转向使用含硫量低的燃料。这一税种在二氧化硫排放显著下降后，便不再实施。我国也应做好动态调整环保税的预案。比如一个地区以前排污1000万吨，通过课征环保税进行有效调控后（包括调整产业结构、促进技术进步），排污减少到100万吨。对此变化，当地政府需要调整税收总额，保障政策的实施收到最佳效果。

企业必须承担应尽的污染治理责任。环保税是将污染物排放的外部性损害“内部化”的一种政策工具，使“污染者付费”成为法定原则。可以预计，税务部门将加大征收力度，提高环境税征收的规范性和透明度，向排放企业释放减排信号。如前面所述，环保税的实施将提高市场准入的环境标准门槛，淘汰“散乱污”企业，这对企业、行业和社会均将产生积极的影响。企业应及早谋划，以应对税收的合规性要求。在这方面，可以借鉴跨国公司的经验和环境保护的相关规定，编制企业可持续发展报告，提升清洁生产能力，并承担环保责任，以提升自身竞争力，实现可持续发展。

（作者：周宏春，系国务院发展研究中心研究员）