回归初心： 从成都六厂B厂与澳门自来水项目看中国水业改革

(五)协同：成都项目监管为主，澳门项目多方协作

成都六厂B厂项目中，政企双方关系主要体现在服务提供与监管上。其中，监管主体包括成都市建委(供水的主管部门)和成都市自来水总公司(对项目公司在线监测系统进行实时监控、同时每月对项目进行随机抽查);监管体系包括准入监管(公开国际招标)、水质监管/服务监管(自来水总公司负责)、价格监管(实质上不存在)。

澳门项目中，政府对于企业运营的监管主要体现在两个方面：一是任命一名驻企业的常驻代表，负责企业和政府间的联系，监督企业的运作，确保企业能够按照合约约定的内容运作;二是民政总署负责对企业的供水水质状况进行检测和监督，保证消费者的利益。政企双方建立了相互信任的监管机制、良好的沟通机制，很好地协同了成本、价格、服务质量等因素，也获得了公众消费者的认可。这种协同体现在多个方面。第一，在原水费用的处理方式上，第一个25年专营合约期间，原水成本及供给方式发生变化，原水费用比重日益加大。政企双方基于协同考虑，约定特区政府补贴原水价格，与澳门自来水共同维持居民水费稳定。第二，水质监测方式上，政企两方均设置水质检测中心，双方共同确定取样点、分别进行检测，项目公司将自行检测的结果上报政府，政府监测中心做核对性检测。自珠海的原水水质则由政府委托自来水公司进行检测。第三，共同促进节水，自来水公司作为澳门节水工作小组之一积极参与有关事务，同时政府在新专营合同中提供更大空间让自来水公司发展与水处理及供水相关的其他业务。此外，在水价调整、定期投资、“咸潮”应对等方面，各方都做到了较好的协同。

(六)信息披露：成都项目披露有限，澳门项目全面公开

成都六厂B厂项目除了前期公开招标文件及流程公开透明外，后续签订的特许经营协议及相关附件并未对外公开，信息披露较为有限。

澳门自来水项目有关的专营合约、随后签订的补充协议均在特区政府公报中予以披露，相关水质监测信息也适时对外发布，透明度高。公众可以清楚了解政府和自来水公司各自的职责范围，以及相互间的协作，便于过程参与和监督，从而一起促进澳门供水服务的不断提升。

(七)成效：成都项目局部成功，澳门项目先进典范

成都六厂B厂项目设置基本水量(40万吨/日)，一方面因产业结构调整、居民节约用水等因素当地实际用水需求不如规划预期，另一方面一墙之隔的第六水厂A厂被动经营而亏损。这在一定程度上也反映出区域水业系统优化的必要性，因为非系统设计下的水厂单元的优化很可能导致整个系统的低效。本项目中，B厂具有40万m³的供水能力，特许经营协议约定的保底水量也是40万m³。而A厂有60万m³的供水能力，由于B厂失去调节弹性，A厂实际供水量常常受区域总体水量波动影响，常在20-50万m³之间大波动，因此该厂投资、运营低效。因此，有多位业内人士评价认为，成都六厂B厂项目可以说是局部成功、整体却有遗憾，因为B厂本身合作顺利、但这是建立在A厂运营上被动和亏损的代价基础上实现的，对于当地政府而言在一定程度上以整个系统的“不经济”去确保B厂本身的成功。值得注意的是，目前国内不少地方涉及供水、排水、垃圾处理等项目中，对人口及相关变量测算普遍偏乐观，可能导致后期项目落地时需求低于预期、投入产出失衡、项目难以运转的情形。

澳门自来水项目中，根据E20环境平台2015年受托实施《澳门自来水股份有限公司专营特许合同绩效评估报告》发现：就服务效率的提升和行业发展可持续性两个方面看，澳门自来水项目是一个成功的典范项目。项目获得成功的主要因素包括：第一，适当的模式选择是项目成功的基础。澳门项目参照法国特许经营的经验，把最终产权保留给政府，将投资经营权以专营协定的方式委托给澳门自来水公司负责。第二，战略投资人引进为项目成功提供了保障。法国苏伊士和香港新创建的合资公司为合作伙伴，专注于水业运营和服务水准的提高，体现“专业的人做专业的事”。第三，政府与企业的协同关系使成功因素得以延续。这是公共服务领域平衡政府、社会资本、公众利益的关键。当然，澳门自来水项目的成功，也有特区政治上的特殊性、经济发展水平较高、人口规模较小(2017年年底约65万人口)等因素。

三、环境系统服务，回归改革初心

两个项目各有特点，对当前中国PPP政策及实操均有所启发。PPP不是走流程，而是系统化、专业化、长期化的公共服务市场化实践，需要匠心精神、需要专业执行。这是提高公共服务供给质量和供给效率的基本原则，也是回归我国改革开放四十年始终为人民谋福利这一初心的内在要求。

(一)重视前期工作

PPP项目，尤其是水厂此类项目，项目规划、需求预测应做到科学合理，项目各类风险应在政企双方中按照由对风险最有控制力(包括控制成本最低)的一方承担相应的风险、承担的风险程度与所得到的回报大小相匹配、私营部门承担的风险要有上限等基本原则合理分担。“盈利但不暴利”，避免项目固定回报、风险兜底等现象。

作为水厂PPP/特许经营，采取单体项目实施还是厂网一体模式，可能对政府付费责任、水价、项目运作产生哪些影响，也是需要权衡的重要事项。比如，水厂PPP项目的成效需要系统考虑, 不能因为单个水厂作为独立节点的优化而妨碍整个系统的优化;系统优化的关键在于对全过程的控制和监管, 而不仅取决于水厂这一单点的规范性。

此外，项目可研、招标文件、合同协议文本的规范性和完备性也至关重要。在实操中，PPP合同不完备且没有调整机制或再谈判机制上的安排，将增加再谈判中的交易成本，影响PPP各方利益的关系，并影响公共产品和服务的提供。建议在PPP合同中设置再谈判机制，至少包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等条款，确保在PPP短则10年、长则30年的合作期内能够共同应对各种不确定性因素、协调好各方利益，使合作关系得以持续。

(二)做到合法合规

自2014年以来，我国PPP改革不断深入，相关政策日趋完善。包括《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等系列政策，对地方投融资及PPP模式应用都提出了具体的要求，划定了红线、底线。比如成都自来水第六水厂B厂和澳门自来水厂有些操作和当前的最新政策可能不太相符，如澳门项目采取非招标方式选择社会资本方;又如成都项目中原国家计委、国家外汇管理局分别为项目出具了支持函。

PPP发展进入从数量到质量、从重建设轻运营到以运营为核心和以绩效为导向的新阶段，合规是最大的前提，也是风险控制的最基本环节。

(三)坚持履约协同

PPP项目成功，政府良好的信用是关键。需要厘清政府和企业双方的责权利，特别是政府需要有契约精神。PPP合同的双方，是平等的法律主体关系。政府可以和企业协商处理问题，但不能随意违约。

PPP项目合作周期不低于10年，最长达到30年。社会资本(项目公司)是否能够提供高质量、高效率的公共服务，政府是否依约付费，是检验PPP合作是否顺利的基础。从澳门自来水项目经验看，设置中期评核机制、定期沟通机制、再谈判机制，将有利于协调双方利益关系和合作关系，确保公共服务的供给质量。

已有不少合作失败的PPP项目案例表明，法律风险、信用风险、收益不足风险等可能导致PPP项目陷入僵局。特别需要注意的是，参与PPP项目的各方要慎用“信息优势”、“不对称优势”，在PPP合作及相关合同或协议中设定有失公允的条款。因为有失公允、显失公平的合同，在执行过程中将恶化双方的信用关系，甚至导致另一方不得不违约的情形出现。在基础设施和公共服务领域的政企合作，只有相对合理、公平的合作才能长久。

(四)突出专业运营

“专业的人做专业的事”。我国PPP现在进入以运营为核心、以绩效为导向的规范时代。专业运营、最终绩效怎么强调都不为过，这是PPP真正做到公共服务供给质量和供给效率提升的标志，是避免PPP项目短期工程化、融资债务化、边界模糊化的关键。突出强调专业运营和最终绩效，将倒逼社会资本提升自身专业能力，由此产生产业升级的正外部性，激励社会资本在技术和运营管理上持续创新、提质增效，最终又反过来更有效保障PPP的目标达成。在改革继续深化的当下，市政领域的政企合作，应该为足够专业、充分市场化的专业投资运营企业最好的市场环境和更大的创新空间。在公共领域，专业运营是保证运营质量、做到“物有所值”的根本保证。

(五)促进融资落地

和当前不少地方及参与方认为PPP合同签约作为项目落地不同，融资是真正落地的关键标志。面向包括金融机构等在内的组织进行项目推介、融资方面的市场测试、提前对接潜在融资机构等都是有助于项目融资的方式。成都六厂 B 厂BOT项目中，中标社会资本成立项目公司后，由项目公司为主体与亚洲开发银行、欧洲投资银行等金融机构集中进行融资谈判，达成一致后再同步与政府方正式签订特许经营协议。该项目在协议谈判阶段让潜在融资机构深度介入，从而确保PPP项目合同签署后即可完成融资交割。

(六)强化信息披露

PPP本质上是基础设施和公共服务市场化的改革，关乎政府利益和公众福祉，信息公开、社会监督是应有之义。同时，“阳光是最好的防腐剂”，信息披露对规范PPP各方行为也有不容忽视的影响力。“要有充分的信息公开,让所有的项目在阳光下运作”，不应以商业机密为名阻挠PPP合同公开。

《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知 》(财金[2017]1号)等政策对PPP信息公开做了明确规定。从便于各方监督的角度，与项目有关的PPP合同、补充协议文本的及时公开，项目日常运行数据的信息公开，对项目服务绩效开展的定期与不定期评估、公众满意度调查都应列入PPP相关的制度安排中。

(七)优化竞争体系

目前PPP主要在于招投标环节，即引入何种社会资本、有哪些方面的资格条件、基于哪些评审标准打分，最终确定合作伙伴。公平、公正，择优选择是基本要求。对央企、民企及外企平等对待是题中之义。

此外，引入竞争的手段不仅仅是招标，过程比较竞争也必不可少。这是通过过程控制、价格调节来实现比较竞争。社会资本进入之后，通过比较成本、比较绩效，对标分析，仍可实现竞争机制。

(八)加快配套机制改革

PPP本身是一种改革。规范发展、防控风险和可持续发展是当前PPP市场建设工作的重点。包括价格机制、绩效监管等在内的配套改革迫在眉睫。

以水价机制为例。目前，我国水价由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费四部分组成。因此，从属性上，水价可分为资源水价、工程水价和环境水价。传统成本加成模式的定价机制虽在财务上具有一定的合理性，但与激励社会资本提高效率、技术创新、改善服务并不完全匹配，需要探索建立具有绩效激励与可持续发展功能、以服务质量为主要考核标准的水价机制。在水价具体构成上，水资源费、污水处理费虽有中央或地方政府通过政策文件等方式要求按规定的标准调整，但价费联动机制尚未健全、价格听证制度尚未理顺，实际水价调整滞后现象严重，而这却是供水效率和供水服务提升、做到“优质优价”的关键。僵化的水价调整机制，不利于激励水务企业提质增效，也不利于满足公众对水务服务质量提升的诉求。从更深层次进行分析，水务本质上还是属于公共服务的范畴，设施所有权和经营权分开进行运作，政府在投资上承担更多责任，而将经营、运营交由专业的社会资本，应该是“专业的人做专业的事”最基本的表现，也将有助于水务行业在运营服务“极致化”中获得新成长。

绩效监管也是迫切需要完善的领域。随着PPP模式深入推广，许多细分领域出现PPP项目，且跨区域、跨领域的打包捆绑项目逐渐增多，急需建立合理、清晰、可操作的绩效标准，以及相应的依效付费机制、项目监管措施。关于履约监管，可以借鉴澳门自来水项目的做法，聘请第三方机构，不仅对社会资本(项目公司)专营合约履行情况，也对政府合约履行情况进行考核，以促进双方合作关系良性发展、公共服务的效益及效率提升。

期满移交安排。此前真正合作期满移交的BOT项目并不多见。此轮PPP热潮中大多数项目在PPP合同及相关协议中对于期满移交的安排也多为原则性的规定。成都自来水厂六厂B厂项目特许经营协议要求项目期满后移交给市政府、市政府再通过招标确定项目运营方，而非如目前大多数PPP合同中约定的“移交给政府或政府指定的其他机构”。成都自来水六厂B厂期满移交中，根据成都市政府的安排，兴蓉集团作为成都市政府指定的接收方，接收于2017年8月10日特许期期满后的成都市自来水六厂B厂项目资产。2017年8月11日，兴蓉集团接收项目资产，并在接收项目资产后将全部项目资产转让给自来水公司(系兴蓉环境控股子公司，兴蓉环境持有自来水公司92.4%股权)。接收主体的合理确定，移交过程中的资产、设施、运营管理等细节妥善安排，资产评估、法律手续等流程规范，均可为以后PPP项目所参考。

总之，回顾过去是为未来的路找准方向，是找回初心、坚定道路的过程。包括水务在内的市政环保领域，需要和当前我国社会主要矛盾——“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”结合起来，为客户、为公众创造价值，创造增量，在政策与市场双轮驱动的时代不忘初心、锐意改革、砥砺前行。