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回归初心: 从成都六厂B厂与澳门自来水项目看中国水业改革

北极星水处理网  来源:中国水网    2018/3/2 8:31:04  我要投稿  
所属频道: 水处理  关键词:水业改革 城市供水 PPP

北极星水处理网讯:在中国改革开放四十周年的今天,回顾发展历程对未来继续前行至关重要。改革开放的四十年,是我国社会经济快速发展、城镇化水平不断提升的时期,也是市政基础设施和公共服务市场化逐步提高的时期。2018年也是水业改革的二十周年(以1998年国内批准第一个水业领域BOT项目以及印发《城市供水价格管理办法》为标志)。水业改革打破了原来的利益格局,才有了行业的长足发展。在新的发展时点上,回归改革的初心是为未来更好地出发。始于1985年的澳门自来水专营项目,起于1997年的成都第六水厂B厂BOT项目很有代表性。尤其是随着《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等系列政策文件出台,我国PPP进入规范发展的新时期。不少PPP项目陆续进入执行阶段,各种问题也逐渐暴露,亟待从典型项目,特别是已完整走过合作期的项目中借鉴经验、吸取教训。往大了说,是更加坚定地回归“为人民谋福利,为中华民族谋复兴”的初心。为此,我们将已合作期满的成都自来水六厂B厂和澳门自来水专营项目进行对比分析,以供各方参考。

2017年8月,我国第一个城市供水BOT试点项目——成都自来水六厂B厂BOT项目合作期满,项目公司成都通用-丸红供水公司将该项目正式移交给成都市兴蓉集团。成都市政府1997年推出成都第六水厂B厂项目,一则引入资金,解决基建的资金短缺问题,二则借此引入国际技术和管理,提高供水效率和质量。但主要原因在于前期国内银行贷款及日元贷款融资失败,因此,成都市政府向国家提出申请并获得原国家计委审批予以推进。1998年7月,政府与中标的法国威立雅水务和丸红株式会社联合体草签项目特许经营协议和相关附件,特许期为特许经营协议正式生效日起18年,其中,建设期2.5年、运营期15.5年。

而早在2009年,作为亚洲城市供水领域实施政府部门和私人部门伙伴关系(PPP)先驱、合作始于1985年的澳门自来水专营经营项目期满,项目公司成功获得澳门特别行政区政府批准的为期20年的《延长澳门特别行政区供水公共服务批给公证合同》,有效期至2030年7月。澳门政府于1985年对自来水公司进行改组,由法国苏伊士集团和香港新创建集团共同组成的中法投资控股(香港)增资成为该公司的大股东(占股85%),并对董事局进行了重组。澳门政府和新组建的自来水公司签署了为期25年的专营合约。起因是1985年以前,澳门自来水公司的经营及其提供的供水服务不尽如人意,政府决心改变、提升供水服务质量。

两个项目均合作期满,前者移交给政府方、后者政企双方续约。在中国当前PPP规范发展时代,对比分析两个项目,对此轮PPP顺利推进具有重要的现实意义。

一、坚持契约精神,成为行业示范

对于成都第六水厂B厂和澳门自来水项目,整体而言,“做完就是一种成功”。两个项目中,政府和社会资本均做到了守信履约,且运营期绩效达标稳定,对国内BOT/PPP均有示范效应。

(一)各方均履约合作至期满

无论是上世纪80、90年代的特许经营和BOT,还是自2014年以来新一轮的政府和社会资本合作(PPP),契约精神的重要不言而喻。

成都六厂B厂和澳门自来水两个项目中,政府和企业均重诺守约,保持持续合作至合作期满。两个项目各方在长期的合作中形成了清晰、稳定的契约关系,双方严格遵守并落实了协议约定内容,而契约精神正是PPP有效落地的关键。按照双方签署的合同/协议,完完整整履行至期满,这是两个项目首先值得肯定的一点。

就成都六厂B厂而言,业界普遍认为,虽然项目存在水量需求预测过高、固定收益争议、没有完全体现风险共担和利益共享等问题,但应用发展的眼光来看待,政府坚持契约值得点赞,这是PPP项目伙伴关系的基石。

(二)运营绩效达标稳定

成都第六水厂B厂项目中,投运后设施每天保持满负荷甚至超负荷运转,净水基本质量检验合格率达100%、净水标准质量检验合格率超过99.9%,从未发生设备故障引起的供水中断,为当地企业和居民持续提供稳定高效的供水服务。在运营期到期时,该项目水厂设备设施处于良好状态,已移交的27km输水管线未出现任何质量问题。

澳门自来水专营合约实施后,供水效率和供水质量成效显著,水质达到欧盟标准,水损率在2009年降到12.8%、且2014年更降至10%左右。且项目公司积极采用先进技术和管理手段,不断改善服务质量;政府和私营部门建立了良好的伙伴关系,政府和公众满意度高。

(三)均具有影响广泛的示范性

成都第六水厂B厂是国家首批市政公用事业BOT试点项目,使市政公用事业在市场化改革中迈出了重要一步,打破了水基础设施完全由政府运用财政资金直接投资建设的传统做法,可以说是我国水业改革的一个标志性项目;该项目率先学习国外经验、引入竞争机制,也开创了城市基础设施建设向外商直接投资开放并允许外商独资的先河。对于地方政府而言,BOT在当时是一种全新的融资方式。成都市政府为此专门成立负责机构,指派专人负责该项目的执行;同时聘请专业咨询公司和法律顾问,负责相关文件的制定及招标流程,严格按照国际惯例运作。这种严谨、专业和规范的操作对于今天PPP的行稳致远依然是值得学习的标杆。

澳门自来水项目中,政企双方建立了良好的合作伙伴关系,这也是亚洲第一个把供水系统服务特许经营周期完整完成并成功续约的项目。该项目30多年的成功运营经验对于国内其他城市的水业市场化有很好的借鉴意义,对我国水业市场化改革、亚洲城市水业PPP发展乃至国际水业在亚洲的投资战略都有很深远的影响。

二、项目初心注定结果,机制安排影响成败

从项目本身的出发点而言,成都自来水六厂B厂主要是为了融资;澳门自来水项目则主要是为了改善自来水供应服务质量。因此,在一定程度上可以说,两者“初心”不同,注定其结果会有差异。

(一)目的:成都项目强调融资,澳门项目关注服务

成都第六水厂B厂项目中,项目公司成都通用水务-丸红供水有限公司负责B厂的投资、建设和运营,配套管网含在投资额中(占总投资的60%),但主要出于投融资的考虑,而非是建设与运营。项目主要设施包括80万吨/日的取水工程和日产40万吨净水的水厂,以及连接水厂和成都市供水管网的27公里直径2.4米的钢制输水管道。本项目在厂网一体化的情形下投资规模较大,加上投资回收期/特许经营期(运营期15.5年)与固定资产的使用寿命不匹配,且未建立水价形成及调整机制,导致特许经营权结算水价偏高。

而在澳门自来水项目中,供水资产包括管网均属公共部门所有,私营部门(项目公司)只有经营权,专注于运营,私人投资只用于项目运作及新投资。新投资包括更新和扩大水厂、更换主要管道、建设水库和后氯化处理站、更新和更换仪表等。且项目公司通过经营收益继续按照政府批准的计划进行投资。项目公司每五年向政府提交投资计划,获批后每年投资完成情况需向政府报告。在第一个专营合约期,实际投资额维持在每年4000-6000万澳门元;第二个专营合约期则要求每5年必须投资2.5亿澳门元。这部分投资主要用于更新改造、扩大供水能力;未纳入5年计划的项目(如新城区开发需要的新增投资等),由政府承担投资。新形成的资产在完成折旧后,在经营期满交回政府;未折旧完的资产,由政府在经营期满后按账面价值购回。本质上说,澳门自来水项目不是以盘活资产为目标,而是以提高服务和水质、满足发展需求为目标。因此,社会资本在资产投资方面的压力较小。

(二)竞争性:成都项目招标选择,澳门项目过程竞争

成都市政府对成都自来水第六水厂B厂项目正式公开进行国际性招标,33家国外公司或公司联合体参与竞标;最终确定法国威立雅水务和丸红株式会社组成的联合体为中标人。

澳门自来水项目并非公开招标等竞争性方式,而是直接选择由法国苏伊士集团和香港新创建集团共同组成的中法投资控股(香港)增资控股。值得注意的是,澳门自来水项目实际上属于过程竞争,即在日常运营中政府及所委托的第三方机构对本项目运营服务质量进行定期评估,并与周边城市的水质、水价、成本等进行比对,激励私营部门不断提高管理效率和服务水准。可以看出,市政公用领域的市场化,除了PPP模式外,通过混合所有者改革的方式对政府或所属单位、平台公司持有的项目资产进行并购重组也是一种途径。

(三)融资:成都项目利用国外资金,澳门项目少量融资

成都六厂B厂项目总投资1.076亿美元。资本金比例为30%,约3200万美元,由项目公司的股东方直接投入,其中法国威立雅占60%,日本丸红占40%;其余70%来自亚洲开发银行和欧洲投资银行以及由里昂信贷银行牵头的5家商业银行的融资,所有融资由项目公司负责和优化。该项目中,项目公司可将其相关协议项下的权益、有形资产、无形资产和各项收益作为抵押担保。项目的主要收入保障机制是与成都市自来水总公司签订的“无论提货与否均须付款(take or pay)”购水协议,并由成都市政府为成都市自来水总公司提供担保。

澳门自来水项目中,外来资本控股的合资企业只有1000万澳门元的注册资金,企业凭借良好的信誉和技术服务水平获得了包括管网和服务的特许经营权,而当时自来水总资产近4亿澳门元;政府公共部门仍长期持有水业资产,但资产使用权在企业,日常维护和新投资也在企业,有关融资责任在私营部门。

(四)回报:成都项目固定收益,澳门项目以效定价

成都六厂B厂项目中,按照协议要求,成都市人民政府指定成都市自来水总公司向成都通用水务-丸红水务有限公司支付水费。支付费用包括额定水量的水费和超额水量的水费。额定水量的水费计算包括固定价格部分和浮动部分,其中浮动价格部分是指在一定条件下,需随人民币与美元的汇率变化而进行调整,即汇率变动在±5%以内不做调整,超过±5%时需做相应调整。超额水量的水费计算只含固定价格部分,超额水量的运营价格为额定水量运营价格的1/4。服务价格不包括原水费和税收(企业所得税除外),仅为制水加工成本,特许经营期15年内的综合平均水价约为1.27元/m³。实质上,成都第六水厂B厂项目服务价格在一定程度上是锁定的。关于是否为“固定收益”,一方面,保底水量(或“基本水量”)在政企合作中属于政府承担项目最低需求量风险的制度安排,已是业界公认且操作成熟的做法;另一方面,本项目相当于保底水量为100%,其他方面的风险基本均由政府承担,因此在不少业内人士看来属于在当时特定时代背景下的“政府兜底”。

在澳门自来水项目中,专营合约规定对所有消费者实行统一的收费标准(政府部门享受一定折扣,消防用水免费;政府对低收入家庭提供补贴)。该合约根据原水取水成本、能源、劳动力及特定管理和维护成本,每年调整水费。澳门自来水项目不是以投资收益率来制定水价,而是以服务业的基本规则来制定水价,即以收入盈利率来核定水价,在很大程度上体现了绩效导向。当然,后期实施中,受各方面因素影响,澳门自来水原水供应及付费有所变动,改由澳门特区政府和珠海方面协调。实际上,自2006年以后,澳门取自珠海的原水费用中,自来水公司承担的部分不再变动,上涨的费用全部由政府承担。

澳门自来水项目上,政府在项目公司上有一定比例的参股(政府占股15%),且水库、水厂、管网等有关供水设施是由政府租赁给企业使用。专营合约中约定自来水公司每年支付当年水费总收入中的1.5%给政府,作为特许经营租金(即所谓的“专营费”)。对于使用政府所有的供水设施,自来水公司按专营合约约定向政府支付设施使用租金。因此,实际上,政府定期从项目公司(澳门自来水股份有限公司)获得收益分成及租金收入。

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