美国排污许可证后实施经验及对我国的启示

二、对我国排污许可制度实施的启示

基于美国排污许可证后实施的经验，对我国启示如下：

一是严把发证质量关，重“质”非“量”，杜绝滥竽充数。在许可证申请核查阶段抓好细节，把好许可证的质量关，是实现证后监管和企业守法的先决条件。美国核发许可证是采用纸质文件审核和实地检查相结合的方式，从而保证了许可证内容的真实性、准确性、完整性和可靠性。在美国，排污并非企业的权利，如果企业需要排污，就必须申请许可证，但是并非意味着所有的企业都可以获得许可证。因此，建议地方环保部门应该对申请排污许可证的企业的材料的真实性进行审查，对重点源排污许可申请材料进行实质审核，非重点源采用抽查的方式，并考虑逐步引入第三方审核。同时，建议环保部门一方面可采用提早动员企业、深入企业交流、针对难点培训、树立行业标杆等方式，建立多方协作机制，把握发证质量；另一方面，发挥行业协会的作用，利用行业协会的平台和资源，组织技术力量对企业进行相关培训。

二是明晰各方责任和义务，保障政府和排污单位在各司其职时能够有据可依。“无规矩不成方圆”，此话同样适用于排污许可的证后管理工作。环保部门和排污单位同样需要一个“规矩”，这个“规矩”就是能够指导相应工作的法律、指南或计划。美国在《清洁空气法》和《清洁水法》及配套法规中明确规定了政府的职责、企业的义务和公众的权利，提高了各方的效率。美国还制定了非常完善的证后监管体系和操作指南，环保部门和排污单位只要按照指南的要求去做即可。

目前，地方环保部门存在“尽职免责”的疑虑，究其原因主要是环保部门的责任并未明确规定，造成了工作上的顾虑，担心有违法的风险。结合美国经验，建议一是在“排污许可管理条例”中详细规定排污单位必须承担的义务，进一步强化排污者责任；二是由环保部统一发布《排污许可监督检查指南》《固定源现场核查手册》，明确环保部门执法监管重点和现场核查频次等内容，对地方排污许可执法计划的制定提供指导；三是每年由省级环境保护主管部门根据本省排污单位情况提交给环保部排污许可执法计划，市级环境保护主管部门根据该执法计划开展具体的执法监测、现场核查、台账记录以及执行报告审查工作，环保部负责全面审核和监督各项计划的实施。

三是科学裁定和量化罚则，提高执法有效性。罚款在排污许可执法中发挥着至关重要的作用，能够威慑违法者，确保受管制者受到公平、一致的对待，而不会使违法者因违法行为取得竞争上的优势。因此，如何科学的设定罚款金额是亟需解决的关键问题。EPA的科学处罚措施综合运用了威慑理论、行为理论和经济理论，根据违法者的违法动机设定威慑性罚款额，保证了违法者受到应有的惩罚。同时，EPA还开发了相关的模型来计算罚款，但是这些模型的应用并不会加大执法人员的负担，反而可操作性极强。反观我国，相关处罚的可操作性不强，缺乏对具体违法行为的处罚实践，排污企业的违法成本仍然较低，降低了执法的有效性。建议制定《排污许可处罚细则》，说明排污许可各项违规情形及对应罚则，同时列明具体的罚款计算公式和相关模型，计算公式要考虑量罚适当和可操作性。

四是鼓励排污单位自行监管，降低执法压力。在强化排污单位主体责任时，也要加强相关“柔性激励”政策的制定，提高排污单位的积极性。通过“刚性约束”和“柔性激烈”政策的实施，建立对排污单位日常环境行为约束与激励并重的调节机制。建议我国在落实排污单位的主体责任中，除了法律规定外，还应制定相应的激励措施，鼓励排污单位在环境保护主管部门开展执法行动之前，自行对违法行为进行上报和披露，并及时纠正不合规情况，防止类似情况再次发生。对满足要求、自行监管记录良好的排污单位提供处罚减免措施，包括减少罚款数额、不提起诉讼、降低报告频次等。

五是不断优化大数据平台，助力环保执法。排污许可执法也需要借助环保大数据和互联网平台的力量，利用大数据技术识别违法行为并对违法情况进行预警预测，实现执法精准化和高效化。目前，我国很多城市已经开发了移动端“扫一扫”功能，依靠任何一部手机，现场执法人员都能扫描许可证的唯一二维码，导出排污单位甚至每一个排污口的相关信息，但是这些信息还是过于笼统，不足以完全支撑现场执法。建议以排污许可证执行报告、监测数据报告和台账记录的信息为数据来源建立数据库。设计排污许可证信息库、数据库，连通现有的在线监测等多个平台的数据，系统可以自由输出与排污许可证信息有关的各类报表、数据、图形，辅助支持各业务部门的工作。在证后现场执法方面，将现行的排放标准等数据录入到系统中，在系统中进行实时比对，执法人员当场即可做出合规与否的判定。

参考文献:

1.CleanAirActLawandExplanation[M].CCHEditorialStaffPublication,1994.

2.AirEmissionsSourcePermittingProgramsintheUnitedStatesandEuropeanUnion:LessonsforChina[R].CleanAirAllianceChina,EnergyFoundationChina,2016.

3.美国和欧盟的排放源排污许可证制度：中国可借鉴的经验（节选）[R].中国清洁空气联盟，能源基金会（中国），2016.

4.戴伟平，邓小刚，吴成志等.美国排污许可证制度200问[M].北京：中国环境出版社，2016.

5.宋国君,赵英煚.美国空气固定源排污许可证中关于监测的规定及启示[J].中国环境监测,2015,31(06):15-21.

脚注：

[1]2017年外专局引智项目为“大气污染防治&地表水生态保护与修复措施技术及成效量化评估方法体系研究”（项目编号：20170467002）。

[2]感谢睿博能源智库(RAP)ChristopherJames先生、美国环境法研究所(ELI)JohnPendergrass先生、美国特拉华州政府资源与环境部FrankGao先生的大力支持。政研中心法规部、上海市环科院、重庆市环保局、咸阳市环保局、武汉大学环境法研究所对本报告给予了指导，一并致谢。

[3]戴伟平，邓小刚，吴成志等.美国排污许可证制度200问[M].北京：中国环境出版社，2016.

[4]本文所用固定源(stationarysources)、排污单位和企业等词的意思相同，不同国家的常用说法不完全一致。

[5]根据《清洁空气法》第501(2)款的定义，“重点污染源/重点源(TitleVmajorsources)”是指任何空气污染物排放超过100吨/年的污染源。对于危险空气污染物(HAP)，所定义的重点源阈值有所不同：重点源为排放单一危险空气污染物超过10吨/年或排放多种危险空气污染物超过25吨/年的污染源。运行许可证的主要管理对象为重点源，另外部分“小源”（次要源、非重点源）也会纳入管理范畴。

[6]《清洁空气法》框架下的排污许可制度通常分为两类：新源审批许可(NewSourceReviewPermitting)制度和运行许可(OperatingPermits)制度。对于新建污染源或进行重大改扩建的现有污染源，在建设之前需取得“建设许可证”，符合新源审批许可制度相关要求。“建设许可证”功能类似于我国的环评。重点污染源在运行之前则还需取得“TitleV许可证”，也即“运行许可证”，符合运行许可制度相关要求。本文主要讨论污染源在实际运行期间的许可管理经验，因此以运行许可证制度为主，不涉及新源审批许可制度的内容。

[7]CFR第40卷70章70.5(c)款和71章71.5(c)款。

[8]运行许可证申请材料的审核通常分为两个阶段：首先，州和地方环保局审核申请材料是否完整，即是否包括了所有法律法规要求需要提交的文件和信息（侧重形式审查）；然后，州和地方环保局审核申请材料的内容是否符合联邦、州和地方法律法规要求，必要时会进行实地检查，全面评估固定源是否能够在运行期间达到所有适用要求（侧重实质审查）。

[9]《清洁空气法》第504(b)款。

[10]《清洁空气法》合规和执法方案(CAAComplianceandEnforcementProgram)适用于如下《清洁空气法》具体项目：新源绩效标准(NSPS)、危险空气污染物国家排放标准(NESHAP)、最佳可行控制技术(MACT)、面源(40CFRPart63AreaSources)、新源审查许可证/预防重大恶化(NSR/PSD)、州实施计划(SIPs)、TitleV许可证、平流层臭氧保护、预防意外泄漏(42USCA第7412(r)款)、强制性温室气体报告条例(CFR第40卷80章)、酸沉降控制(42USCA第7651条)。

[11]“设定次源”是指污染物实际排放或潜在排放超过重点源阈值80%的污染源(SM-80s)。

[12]U.S.EPA,2016.CleanAirActStationarySourceComplianceMonitoringStrategy.https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/cmspolicy.pdf.

[13]CMS规定，对于TitleV重点源，现场检查应当至少每五年实施一次。据与特拉华州政府资源与环境部官员了解，特拉华州对于TitleV重点源每年开展一次常规现场检查（若遇公众举报等特殊情况则酌情增加现场检查的次数）。

[14]U.S.EPA,1985.AirComplianceInspectionManual.https://nepis.epa.gov/Exe/ZyPURL.cgi?Dockey=20011INJ.txt.

[15]U.S.EPA,2004.GuidanceforIssuingFederalEPAInspectorCredentialstoAuthorizeEmployeesofState/TribalGovernmentstoConductInspectionsonBehalfofEPA.https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/statetribalcredentials.pdf.

[16]《清洁空气法》第7414条指出，EPA局长及其授权代表在出示证件之后，有权进入厂区获取和复制记录、检查监测设备以及进行污染物采样，以便进行标准制定、违规判定、收集其他信息来执行法律等工作。

[17]不包括非常大型、复杂的重大源（mega-sites）。对重大源，FCE应当至少每三年实施一次。

[18]“检查员”主要指进行现场检查的负责人员。

[19]U.S.EPA,1998.InspectorTrainingCompendium,CourseandProgramComparison.https://nepis.epa.gov/EPA/html/DLwait.htm?url=/Exe/ZyPDF.cgi/50000ITA.PDF?Dockey=50000ITA.PDF.

[20]U.S.EPA,2006-09-19,ClarificationontheUseofContractInspectorsforEPA’sFederalFacilityComplianceInspections/Evaluations.https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-01/documents/contractor-memo-9-19-2006.pdf.

[21]各州在获得EPA联邦设施执法办公室(FFEO)的授权之后才能使用合同检查员(contractinspectors)对联邦设施进行合规检查和评估。

[22]U.S.EPA,NextGenerationCompliance,https://www.epa.gov/compliance/next-generation-compliance.

[23]U.S.EPA,CompendiumofNextGenerationComplianceExamplesInCleanAirActPrograms,https://www.epa.gov/sites/production/files/2016-09/documents/caanextgencomplcompendium.pdf.

[24]https://echo.epa.gov.

[25]其中包括15000个《清洁空气法》重点源和25400个设定次源，https://echo.epa.gov/resources/guidance-policy/guide-to-regulated-facilities.

[26]U.S.EPA,2017,ECHO-EnforcementandComplianceHistoryOnline,https://echo.epa.gov/system/files/Intro%20to%20ECHO%20Presentation_021417.pdf.

[27]“环境审计(EnvironmentalAudit)”是指由排污单位对满足环境要求的相关设施运行和实践情况进行的审查，是一项系统性、记录性、定期和客观的审查。

[28]U.S.EPA,2000-4-11.IncentivesforSelf-Policing:Discovery,Disclosure,CorrectionandPreventionofViolations(65FR19618).https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-04-11/pdf/00-8954.pdf.

[29]U.S.EPA,EPA’sAuditPolicy,https://www.epa.gov/compliance/epas-audit-policy.

[30]“发现”是指设施的任何官员、主管、雇员或代理人都有客观合理的依据，认为已经出现或可能出现违法行为。

[31]EPA决定保留没收经济收益的裁量权主要基于以下两个原因：首先，排污单位会一直面临环保局没收经济收益的风险，反过来激励他们遵守法规要求；其次，没收经济利益可以保护那些守法的单位不被其不守法竞争对手所削弱，从而维护一个公平的竞争环境。

[32]U.S.EPA,1994-1-12,InvestigativeDiscretionMemo.http://www.epa.gov/oeca/ore/aed/comp/acomp/a11.Html.

[33]英文原文为“actingingoodfaith”。

[34]《清洁空气法》第504(c)款。

[35]CFR第40卷70章《州运行许可证管理条例(StateOperatingPermitPrograms)》和71章《联邦运行许可证管理条例(FederalOperatingPermitPrograms)》。

[36]CFR第40卷第70章70.6(a)(3)(i)款和第71章71.6(a)(3)(i)款。

[37]U.S.EPA,ComplianceAssuranceMonitoring,https://www.epa.gov/air-emissions-monitoring-knowledge-base/compliance-assurance-monitoring.

[38]CFR第40卷64章“守法保证监测(ComplianceAssuranceMonitoring)”。

[39]《清洁空气法》第504(b)款。

[40]《清洁空气法》第507(g)款。

[41]根据CFR第40卷75章第75.2(b)款的规定，“本章规定适用于遵守酸雨排放限值或二氧化硫或氮氧化物减排要求的受控单元”。

[42]CFR第40卷75章“连续排放监测(ContinuousEmissionMonitoring)”。

[43]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(A)款和71章71.6(a)(3)(ii)(A)款。

[44]CFR第40卷60章60.7（b）款规定，“固定源所有者或经营者应记录运行期间设施的状态信息，包括任何启动、关机或故障情况及持续时间，空气污染防治设备的任何故障情况，连续监测系统或监控设备异常工作的情况及持续时间。”

[45]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(B)款和71章71.6(a)(3)(ii)(B)款。

[46]CFR第40卷71章71.6(a)(3)(iii)(B)款。

[47]根据CFR第40卷70章70.2款，“负责官员(responsibleofficial）”有如下定义：①对于公司，负责人为公司总裁、书记、财务总管或负责主要业务的副总裁；②对于合资企业或独资企业，负责人为合伙人或业主、所有者、经营者；③对于市政府、州、联邦或其他公共机构：负责人为首席执行官或根据排名选出的官员；④对于受控污染源，负责人为指定代表。

[48]CFR第40卷70章70.6(c)款和71章71.6(c)款。

[49]CFR第40卷70章70.6(c)(2)款和71章71.6(c)(2)款。

[50]CFR第40卷70章70.6(c)(5)款和71章71.6(c)(5)款。