美国排污许可证后实施经验及对我国的启示

摘要：排污许可制度的关键在于证后实施。美国《清洁空气法》框架下的排污许可制度在固定污染源排放管理方面取得显著成效，值得借鉴。2017年10月至12月，依托国家外国专家局引智项目平台，政研中心邀请3位美国排污许可领域的资深专家来华，举办了三期共计12天的研讨会，就美国大气排污许可制度实施经验展开深入研讨，并在此基础上开展了美国排污许可证后实施经验总结和对比研究[1]。本报告是系列报告的总报告，后续还将以专题报告的形式深入分析各关键议题，为我国排污许可制度实施提供支持[2]。

美国排污许可制度顺利实施的成功之处在于：环保部门、排污单位和公众等各相关利益方责任划分十分清晰，各司其职，有序开展工作。通过强化监督核查机制，提高环保部门的监管执法水平；通过细化持证义务，落实排污单位主体责任；通过全过程参与，保障公众监督。

基于美国经验，对我国启示如下：一是严把发证质量关，重“质”非“量”，杜绝滥竽充数；二是明晰各方责任和义务，保障政府和排污单位在各司其职时能够有据可依；三是科学裁定和量化罚则，提高执法有效性；四是鼓励排污单位自行监管，降低执法压力；五是不断优化大数据平台，助力环保执法。

在美国，排污许可制度作为固定污染源管理的主要手段，经过数十年的实施，并配合其他污染防治政策、措施及标准的执行，污染物排放量显著下降。以大气污染物为例，2016年美国CO、Pb、NOx、VOC、一次PM10、一次PM2.5、SO2排放量较1990年分别降低了59%、80%、48%、39%、20%、24%和78%，基本实现了《清洁空气法》所要求的主要目标[3]。因此，美国排污许可证后实施经验值得借鉴。

一、美国排污许可制度证后实施经验

美国《清洁空气法》框架下的固定源[4]排污许可制度是固定污染源排放监管的核心制度，所有重点污染源[5]在运行之前需取得“运行许可证”，否则视为违法[6]。

（一）明晰各方责任，建立规范化的排污许可管理模式

运行许可证制度明确了环保部门、固定源和公众的责任，各利益相关方根据职能分工协作，各司其职，保障制度高效运转。

在运行许可证申请和核发阶段，固定源需要按照法律法规要求[7]及时提交完整的许可证申请材料，包括基本信息、工艺和产品描述、排放相关信息、污染控制要求、合规计划、合规证明要求以及承诺书等内容；州和地方环保局的主要职责就是制定许可证申请表及相关技术规范，评估固定源提交申请材料的完整性和准确性[8]，撰写许可证草案，并给公众提供评议机会（不少于30天），视情况召开听证会等；美国环保局（EPA）负责全面监督，对州或地方环保局制定的许可证草案有单独的审查时限（45天）。在充分纳入EPA和公众意见后，州或地方环保局即可向固定源发放运行许可证。

在运行许可证实施和监管阶段，固定源需要依照核发许可证载明条款要求开展日常环境管理工作，配合环保部门进行材料审查、现场检查等活动，提供守法证据；州和地方环保局则根据合规监测的相关规定对固定源进行有效监管，并在发现违反许可证要求时开展执法行动，按照规范要求进行相应处罚，确保固定源连续达标且合规排放；EPA的主要职责就是制定许可证的具体实施法规和条例以及合规和执法规范和指南，监督州和地方环保局运行许可制度的执行情况；公众作为监督的主体，可随时随地向环保部门进行投诉并监督环保部门的执法程序。据了解，美国许多违法行为都是通过公众投诉发现的。

美国固定源排污许可管理的全过程总结如图1所示。

图1美国固定源排污许可管理全过程

（二）强化监督核查机制，提高环保部门的监管执法水平

《清洁空气法》授权EPA制定相应程序和方法，监测和分析污染物排放情况，确保固定源遵守适用的排污许可法律法规和标准等要求[9]。EPA在该法律授权下制定了完善的固定源合规和执法方案[10]，设定了标准化的合规监测程序，建立了有效的监督核查与处罚机制。

1.开展合规监测，提供固定源违法证据

合规监测（ComplianceMonitoring）是EPA和地方监管机构对固定源进行监督核查的“利器”，包括了所有监管机构的活动以及合规判定的手段，是环境合规和执法方案中的重要组成部分。排污许可证后监管就属于“合规监测”框架下的重要内容。

总体而言，合规监测是一项系统性的规划，从整体策略到具体执行活动，分类、分频次对固定源的合规情况进行核查和评估。从适用范围来说，固定源合规监测重点关注取得运行许可证的重点源（TitleVmajorsources）和部分设定次源（syntheticminorsources）[11]。监管“门槛”的设立一方面确保排放接近重点源阈值的污染源都能得到定期评估，另一方面也使得监管机构的有限资源能够集中在那些最具环境管理意义的污染源上，确保环境监管效益最大化。

（1）制定系统的合规监测指南和计划

《清洁空气法固定源合规监测策略》（CMS）[12]是EPA制定的一项用于指导并授权各州管理和实施《清洁空气法》合规监测项目的指南。CMS提供了一系列用于评估合规性的工具，包括现场检查、烟囱测试、合规评估等，且所有这些工具的使用都具有一定的成本有效性。CMS指出，在条件有限的情况下没有必要通过现场检查评估设施的合规状况，可以通过运行许可证的常规报告和特殊情况报告等信息进行评估。但是，为确保固定源在现场的合规性，CMS建议为现场检查设定一个最低频率[13]。CMS为固定源合规监测提供了全国一致性，同时也为各州保留了灵活处理当地空气污染和合规问题的权利，加强了EPA对合规监测项目的监督。

为了便于合规监测项目的开展，EPA区域办公室以及各州需要制定并提交合规监测策略计划（CMSPlans）。一般来说，CMS计划的提交频次为每年一次，最少不得低于每两年一次。各州的CMS计划中应当纳入所有TitleV重点源和所有设定次源的特定设施清单，识别出需要进行全合规评估（FCE）的设施，同时确定进行现场检查的人员名单，并且说明如何解决合规监测中发现的缺陷和不足。

（2）采用现场和非现场相结合的核查方式

合规监测中用于合规判定的手段和工具可大致分为现场（on-site）和非现场（off-site）两类。现场合规监测是指需要对设施进行实地考察才能评估合规状况的活动，包括现场检查、烟囱测试等；非现场合规监测是指不用进行实地考察即可评估合规状况的活动，例如记录审查、信息请求等，包括但不限于数据收集、审查、报告以及项目协调、监督和支持等工作。

现场检查（inspections）即现场考察，是对设施或场所（例如商业、学校、垃圾填埋场）进行访问，通过现场收集信息确定是否合规。检查的强度和范围浮动很大，可以是不到半天的快速巡查，也可以是需要几周时间完成的大量样本收集审查。现场检查的常规程序包括检查前准备、进厂前观测、进入厂区、检查记录、文件更新和报告等内容[14]。此外，检查需由取得资质的检查员（inspectors，包括批准的第三方）进行。EPA通过颁发联邦检查员资格证（credentials），授权州和地方政府官员代表EPA进行检查[15]。检查员在出示有效证件之后，有权进入厂区检查[16]。

（3）分类、分频次开展合规评估

各州通过综合分析现场检查和非现场审查的结果对固定源进行合规评估，判定固定源是否合规。合规评估通常分为全合规评估（FCEs）、部分合规评估（PCEs）和调查（Investigations）三种类型。

全合规评估（FullComplianceEvaluations，FCEs）是一项用于评价整个设施合规性的综合评估，可以根据评估结果直接进行一次合规判定（compliancedetermination）。它涵盖了设施全部排放单元的全部污染物，不仅对每个排放单元的合规状况进行评价，而且还要对设施的持续合规能力进行评估。对于TitleV重点源，全合规评估应当至少每两年实施一次[17]；对于设定次源，全合规评估应当至少每五年实施一次。

部分合规评估（PartialComplianceEvaluations，PCEs）是一项有文件记录的合规性评估，以合规判定为目标，侧重于设施的部分工艺、污染物、排放单元或个别法规要求。总体来说，PCE与FCE相比耗时更短、资源密集程度更低，FCE亦可通过完成一系列的PCE实现，所以PCE可以作为经济有效地筛查和识别非合规情况的实用工具。

调查（Investigations）与另外两类合规评估的区别是，它局限在设施的一部分，更加资源密集，涉及到对特定问题更深入的评估，并且需要更多的时间才能完成。调查主要用于解决常规FCE由于时间限制、初步现场工作要求及判定合规的专业技术水平而难以评估的问题。

（4）持续记录和报告合规信息，实现定期反馈和改进

各州应当将开展的任何合规评估活动和结果进行记录，撰写合规监测报告（ComplianceMonitoringReport，CMR），并根据要求向EPA区域办公室进行汇报。

合规监测报告应当至少包括以下基本元素：基本信息、设施信息、适用要求、排放单元和工艺清单及描述、历史执法活动信息、合规监测活动以及在合规评估期间转达给设施的评估结果和建议。各州应当根据各自的政策、程序和要求对合规监测报告进行保存。若州没有出台相应规定，则应当与EPA记录政策的保存时间表保持一致，详见表1。

表1EPA记录政策的保存时间表

通过合规监测记录和报告机制，EPA可以对各州的合规监测工作进行年度评价，评估目标执行情况，识别不足之处，及时与州环保部门官员进行沟通和反馈，为下一年计划的制定进行有针对性的调整和改进。

（5）重视人员培训和资质认证，适当授权第三方参与合规评估

EPA非常重视检查员（inspectors）[18]的专业水平，通过“检查员培训项目（inspectortrainingprogram）”培养检查员所需的必要技能，提高履行职责的能力，提升专业知识素养[19]。培训的内容包括现场检查的基本程序、相关法律法规要求、工业生产和技术指导、卫生和安全措施以及信息审查和收集方法等。在核实检查员达到了法规要求的最低培训要求之后，EPA方可颁发检查员资格证。

此外，在某些情况下，各州可以使用经过适当培训和授权第三方（thirdparty）[20]开展联邦设施的合规监测活动[21]。值得注意的是，EPA不会直接向第三方颁发与检查员相同的资格证，多数情况下EPA仅会向第三方提供一封授权信，表明合同检查员身份同时限定其权力。