推进土壤污染防控与修复 厚植农业高质量发展根基

为了打好污染防治攻坚战，尽快补齐土壤生态环境保护的突出短板，必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照实施乡村振兴战略和“土十条”的总要求，以提高农业供给体系质量、效率和可持续性为主攻方向，以绿色为导向，加快推进农业供给侧结构性改革和农业发展方式转变，坚持“藏粮于地、藏粮于技”战略，以技养地、以法（律）护地、以制（度）管地，正确处理好治理与生产、政府与市场、攻坚（战）与持久（战）、源头（控制）与末端（治理）的关系，切实加强土壤污染防控和治理修复，坚决打赢净土保卫战。

3.1 加强普查规划，科学分类分区

在开展土壤及产地环境质量调查和统筹现有各类规划的基础上，制定国家及地方农产品产地土壤污染治理规划，根据土壤污染局部性、区域性、流域性等特点，在探明土壤污染成因的基础上进行科学分类分区治理，进一步突出和明确农产品产地土壤环境保护的方向和重点目标任务。按照“土十条”要求，将耕地全面划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，有序推进耕地土壤环境质量类别划定，逐步建立分类清单。在此基础上，大力推进农业种养结构调整和区域布局优化，使布局更合理、优势更突出、产品更优质。

3.2 完善质量标准，强化监测预警

土壤污染物含量与农产品质量之间并非简单直接的线性关系，不能简单认为耕地某些指标超过限量值，农产品就一定超标、不安全。我国部分土壤重金属高背景值地区，通过种植适宜的农作物或果树、采用配套的栽培和土壤管理技术，多年来生产的农产品一直是安全的，甚至是出口创汇的主打产品，农产品质量经得起严格检验。土壤环境质量标准也在不断发展完善过程中，《土壤环境质量-农用地土壤污染风险管控标准（试行）》(GB15618-2018)［23］明确指出，当土壤污染物含量超过土壤污染风险筛选值、低于风险管制值的，对农产品质量、农作物生长或土壤生态环境可能存在风险的，应当加强土壤环境监测和农产品协同监测，原则上应当采取安全利用措施。因此，要根据当前农产品产地土壤环境管理需求的实际，进一步完善现行土壤环境质量标准体系，科学建立基于区域气候和生产特点、土壤性质、种植品种和种植方式的特定农产品产地土壤污染物限量标准，开展针对特定农产品的农用地土壤污染风险评估，指导农产品安全生产。原农业部2009年立项的国家公益性行业（农业）科研专项“主要农产品产地土壤重金属污染阈值研究与防控技术集成示范”开展了这方面的探索，并初步建立了特定农产品土壤重金属安全阈值研究方法，起草发布了种植根茎类蔬菜和水稻的土壤镉、铅、铬、汞、砷安全阈值。最近，同时考虑土壤和作物污染物含量进行土壤污染风险评价的方法逐步得到重视，2017年原环境保护部和农业部印发的《农用地土壤环境质量类别划分技术指南》（试行）在综合评价土壤环境质量类别时也兼顾了土壤和作物因素。

同时，为了避免出现“边治理边污染”的现象，除了严格控制工矿业和城乡生活污染向农业系统转移排放外，需要强化源头控制，尽快制修订污泥农用，农田灌溉水，以及肥料、农药、还田秸秆等农业投入品污染物限量标准体系，以适应新的土壤污染防治形势要求。此外，要按照《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》和《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》的部署要求，加强普查摸底，建立国家级农产品产地重金属污染等数据库，并加快推进国家数据信息共享平台建设。健全完善农产品产地环境动态监测体系，整合和加密监测点，构建覆盖农业主产区和主要农作物的农产品产地环境监测网络，以及常态化监测和长效预警机制，切实提高产地环境监测数据质量，推动实现农业资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化，引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划农业农村发展。

3.3 强化科技支撑， 发展绿色可持续修复治理模式

土壤污染物类型（重金属、有机污染物和有害生物等）、来源及其形态转化过程的复杂性、土壤类型和土地利用方式的多样性、界面过程及植物吸收转运的复杂性，决定了土壤污染风险评估的复杂性和修复治理任务的艰巨性。从目前各部门、各地方已开展的土壤修复研究和示范工程看，初步形成了物理、化学、生物、农艺及其组合的土壤修复技术体系，在推动我国土壤污染防控及修复科学技术的发展，以及实际修复治理过程中取得了一定成效。但总体而言，适合不同生态类型区大面积农用地治理的先进适用、低成本高效益、绿色可持续的技术模式还很缺乏，运行机制也亟待探索完善。

1）技术和模式亟待总结与提升。一方面要总结各部门和地方土壤污染治理试点经验，对现有各种治理修复技术、装备及模式进行比选、优化、集成和熟化、简化，初步总结形成经济有效、简单适用、可复制推广的修复技术模式和工程技术体系及示范样板，为全国耕地污染修复治理提供系统整体的解决方案。另一方面，要有针对性地深化和扩大试点示范，重点在南方酸性土水稻种植区和典型工矿企业周边农区、污水灌区、大中城市郊区、高集

约化蔬菜基地、地质元素高背景区等土壤污染潜在高风险地区，建设污染耕地安全利用与治理修复试点示范区，按照“分类施策、农用优先、预防为主、治用结合”的原则，从防、控、治关键环节入手，突出风险管控，注重综合治理，逐步建立治地用地结合、产地与产品一体化的耕地可持续管护利用机制。同时，要加大科技研发支持力度，加强农用地监测预警、污染源解析、污染物迁移转化、土壤与作物污染相关性等基础研究，推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研发和推广，加大农业投入品减施、水分管理、土壤调理、品种替代、生物修复、污染超标农产品处置与安全利用等实用技术研发，提升现有的技术与模式，尽快形成一整套适合我国国情、农情、民情的，以保障农产品质量安全为出发点，以控源（Source Reduction）、降活（AvailabilityReduction）、阻吸（Absorption Reduction）、减量（Concentrat ion Reduct ion）为核心内容的“4R” 农用地土壤重金属污染风险管控技术模式。

2）科学研究与治理实践需要注意的问题。①利用优先。耕地污染治理的核心目标是保障农产品安全生产，不能脱离我国农业生产实际，为“治理”而“治理”，而应寓治理于农业结构调整和农产品安全生产及耕地安全利用中，尤其是对中轻度污染耕地，在保证农产品质量安全的前提下，要优先和科学利用受污染耕地的生产功能，既能满足农用地土壤污染防治的需要，又能保障农产品质量安全，实现农用地土壤污染治理与农业生产的有效结合。有条件的地方和单位，要充分结合轮作休耕制度试点等项目，探索土壤污染物减量去除技术，但应做好技术经济性分析及适用条件论证。②系统方法论。土壤污染治理，必须坚持绿色可持续修复，需要多学科交叉、多部门协同，开展土壤修复全链条、全过程、全因子的系统研究。比如，在高产优质多抗品种选育和区试过程中，不仅要关注气候带的适应性，而且也要关注土壤环境生态类型区的适应性，并加强污染物低积累品种资源库建设。要从成土母质-土壤-水体-大气-作物体系系统研究土壤污染治理，包括污染暴露途径、毒性参数、生态和健康风险评估方法、安全阈值、污染风险管控技术等方面内容，贯穿监测调查、修复方案、修复治理技术与施工组织、修复效益评估全过程。同时，土壤修复不单纯是一个技术工程，更是一个系统工程，需要政府、科技界、企业界、土地承包者、经营者及全社会的共同努力和参与，确保政策和技术落地不走样、治理效果不打折。③土壤修复的动态和相对性与长期性问题。一些修复技术和产品应用短期内农产品质量可能有显著提升，但随着条件的变化（比如土壤酸化、高富集作物种类或品种的种植），可能会有反复。此外，土壤修复治理不仅要关注修复治理技术对农产品中目标污染物含量降低的效果，同时也要关注土壤修复剂（如钝化剂等）等新型材料的环境友好性和安全性，技术的经济性和可持续性、以及对土壤肥力提升及农产品营养品质改善的效果，防止顾此失彼，甚至导致新的“二次污染”或营养健康风险。

3.4 健全政策体系，创新体制机制

1）加强法治建设。逐步建立健全最严格的农产品产地保护、农产品产地占补平衡管理、农业资源损害赔偿、农业环境治理与生态治理等覆盖农产品质量安全的全链条、全过程、全要素的法律法规制度体系。强化政府在政策扶持、规范管理、公共服务等方面的主导作用，建设一批生产与保护紧密结合的示范项目，将土壤保护内化于生产之中，解决好治理和生产“两张皮”问题，并按照“国家统筹、省负总责、市县落实”的原则，完善土壤环境管理体制，全面落实土壤污染防治属地责任。

2）创新修复治理机制。加大对试点区域各类新型农业生产经营主体、社会化服务组织的培育力度，打造一批农田污染防治技术、装备产业化企业，构建政府引导、市场企业和农业经营者共同推进的多元化参与机制，建立健全耕地污染治理修复社会化服务体系。建立健全农产品产地保护绩效考评及奖惩和责任追究机制，加大对破坏农业环境违法行为的处罚力度。加快落实健全完善绿色生态导向的农业补贴制度和农用地污染防治生态补偿机制，发展现代生态循环农业，对开展种植结构调整、特定农产品禁止生产区划分或自主采取土壤污染防治措施的农民进行补偿，确保农民收入不减少、农产品有毒有害物质不超标。创新金融、保险、税收等支持政策，对开展耕地污染治理的农业经营主体或市场主体优先实施信用担保、贴息贷款或税收减免，完善耕地污染防治保险产品和服务。完善耕地污染防治投融资机制，因地制宜探索通过政府购买服务、第三方治理、政府和社会资本合作（PPP）、事后补贴等形式，吸引社会资本主动投资参与耕地污染治理修复工作，构建多方共同参与的现代治理体系。