对“未验先投”和“进水超标导致污水处理厂出水超标” 怎样处罚才能避免“明显过当”？

2014年《行政诉讼法》修改时，将“明显不当”纳入行政行为合法性审查标准，并规定行政行为“明显不当”的，人民法院可判决撤销或者部分撤销。那么，究竟什么是“明显不当”？笔者拟以“明显不当”在司法审查实践中的适用作为分析基础，结合环境行政处罚实践中争议较大的“未验先投”以及“进水超标导致污水处理厂出水超标”两个问题，对“明显不当”在环境行政处罚中的适用问题进行详细分析。

问题提出：什么是行政处罚“明显不当”？

案例一：某生态环境主管部门通过调查发现，某公司玻璃加工项目未依法报批环境影响评价文件，需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产。于是依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和《环境影响评价法》（2018修正）第三十一条第一款的规定，责令公司立即改正未验先投的行为，处罚款20万元，针对公司未批先建的行为处建设项目总投资额3%的罚款6000元。经调查，该公司建设项目总投资约为20万元。

案例二：某生态环境主管部门在对某公司污水处理厂进行监督性监测时发现，该污水处理厂废水排放口污染物浓度超过水污染物排放标准。于是根据《水污染防治法》第八十三条第二项的规定，对公司作出罚款10万元的行政处罚。经调查发现，导致污水处理厂超标的直接原因在于上游企业排水达不到纳管标准，导致该批污水超出污水处理厂现有污水处理能力。

从适用依据来看，上述两则案例中的行政处罚均是依据现行法律规定作出的，但是从行政行为合理性的角度而言，上述两则案例的“违法行为”究竟该不该罚？处罚金额是否过高？

在案例一中，虽然说针对“未验先投”行为进行行政处罚是现行法律的要求，但是对于一些投资额较小的建设项目，即使适用最低20万元的罚款标准，该处罚金额相较于项目成本是否仍然具有处罚幅度上的“明显不当”？

在案例二中，根据现行法律规定，企业不得实施超标排放行为，但是对于因上游企业排水超过纳管标准而导致污水处理厂出水超标的情况，如果污水处理厂主观上不存在超标排放的故意或者过错，客观上也采取了各种措施避免超标排放情况发生，却仍然因超标被处罚，那么从违法情节与处罚目的的角度来看，该处罚是否也存在一定的“明显不当”？

通过上述两则案例对比可以发现，在环境行政处罚领域，部分行政处罚的作出形式上符合现行法律规定，但是从合理性角度来看均具有一定的“明显不当”之处，而且两则案例中的“明显不当”亦存在一定的差异。那么，在司法审查实践中，究竟该如何判断行政行为是否构成“明显不当”？行政机关又如何能避免作出的行政行为被认定存在“明显不当”？

问题分析：如何判断行政行为是否构成“明显不当”？

“明显不当”的演变

关于“明显不当”，在1999年《行政复议法》颁布之初即规定了其可作为行政复议机关撤销、变更或者确认行政行为违法的依据，但直至2014年，《行政诉讼法》才将“明显不当”纳入人民法院可判决撤销行政行为的情形之一，同时还将人民法院可判决变更情形中的“显失公正”一词统一为“明显不当”。

在司法审判实践中，即使在《行政诉讼法》明确“明显不当”这一撤销事由后，法院在适用“明显不当”时，也较少直接以“明显不当”作为认定行政行为不合法的理由作出撤销判决。大部分案例中，法院基本还是结合主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等事由，一并认定行政行为明显不当。

“明显不当”的理解与认定

一是司法审查实践对于“明显不当”的认定。

对于如何判断行政行为是否具有“明显不当”的情形，现行法律并未予以明确。关于明显不当的界定，最高人民法院行政审判庭在其释义中写道：“明显不当是指行政行为虽然在形式上没有违反法律、法规的强行性规定，但却明显违背法律、法规的立法目的和精神，不适当地损害了社会和他人的利益。”

从该解释可以看出，对“明显不当”的判断更多是从合理性角度，对行政行为是否“实质合法”进行审查。

在司法审查实践中，法院一般结合比例原则，对行政处罚的幅度是否存在畸重等情形进行判断。如在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案” 中，二审法院认为在事实尚未明确且行为社会危害性较小的情况下，将行为的后果全部归于原告，并对其个人作出较重处罚，有违比例原则，构成明显不当，并对一审法院以处罚幅度和数额畸重为由撤销行政处罚的决定予以认可。

二是对“明显不当”认定的分析。

结合司法审查实践，笔者认为，“明显不当”作为一个不确定法律概念，在具体判断某一行政处罚是否构成“明显不当”时，应当从行政处罚惩罚与纠错的目的出发，不仅需要确认案件事实、违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素在具体法律适用过程中是否被充分考虑，而且还应当综合判断行政处罚的作出是否符合立法目的与精神、是否存在畸轻或畸重等不合理或者不适当的情形。

当然，在判断时可结合行政法的相关原则如比例原则、平等原则、正当程序原则等进行多方考量。具体而言，对于“明显不当”的认定，可以从“不当”与“明显”两个层次进行分析判断。

首先，对“不当”的理解应当基于对“当”的把握。何为“当”？就行政处罚而言，从形式上来看一个行政处罚的作出是符合现行法律规定的行政处罚构成要件的，即有“违法行为”、有法定依据、遵守法定程序等；从实质上看，该行政处罚应当是公平公正、符合过罚相当等原则并且具有合理性的，即应当“实质合法”。

关于“明显”，则应当以具有一般理智的人均能够发现这种不适当性作为评判标准。对于行政机关而言，在现行法律法规对“明显不当”尚无明确认定标准的情况下，可以从行政执法工作的实际经验出发进行综合判定。

以本文所提的两则案例为例，就“未验先投”的处罚而言，有些建设项目本身投资额只有几万元，运营年收入也很低，但是最低20万元的起罚标准实质相当于要求其关停。从现行法律对“未验先投”设置的处罚金额来看，即使对一些投资成本较低的建设项目进行最低20万元的行政处罚，从裁量的角度而言明显具有一定处罚畸重的“不当”之处。

同样，对于因上游企业排水超过纳管标准而导致污水处理厂出水超标的情况，如果污水处理厂本身没有设置纳管标准，或者对于超标来水未做任何拒绝也未及时向主管部门报告而一味接收，这种在“违法者”本身存在过错的情况下主张处罚“明显不当”是不应被支持的。

但是对于主观上不存在故意或者过错，客观上及时将该情况通报政府主管部门，并采取了尽力对超标来水进行处理、多次要求上游企业改正违法行为否则将拒绝接收来水等系列积极措施的企业而言，很多时候并非只是拒绝接收来水或者关闭进水阀门那么简单，毕竟如果因阀门关闭而发生污水满溢事件，将可能造成更严重的环境污染，损害公共利益。

在这种情况下，如果不区分事件责任直接无视企业采取的积极措施而进行行政处罚，不仅可能打击行政相对人的积极性，而且可能导致以后再发生类似事件时造成更严重的后果。因此，从企业的“违法行为”性质、情节与处罚目的的角度来看，在类似情形下作出的行政处罚本身即可能存在“明显不当”。

行政机关能否以“明显不当”作为从轻、减轻或者不予处罚的事由？

虽然《行政诉讼法》与《行政复议法》都将“明显不当”作为衡量行政行为是否合法的标准，但是目前实施的《行政处罚法》尚未将“明显不当”写入规定，这也对行政机关能否直接适用“明显不当”产生一定的争议。

从法律适用角度来说，“明显不当”不属于法定的“从轻、减轻以及不予处罚”情形，但是在司法审判实践中，部分法院认可“明显不当”作为“减轻”处罚的事由。

如“杭州市西湖区方林富炒货店与杭州市西湖区市场监督管理局、杭州市市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理纠纷案”中，一审法院从立法保护的法益及案件违法情形角度进行综合考量，认为案件所涉违法行为“情节较为轻微，社会危害性较小”，在没有法定减轻处罚情形的情况下突破最低处罚限额，直接以“明显不当”为由作出减轻处罚的变更判决。

同样，在部分省份的地方政府规章或规范性文件中，也明确了部分“违法行为”在一定条件下可以“从轻、减免”处罚。

如《河北省城镇排水与污水处理管理办法》和《河南省人民政府办公厅关于转发省住房城乡建设厅环保厅河南省城镇污水处理厂运行监督管理办法的通知》两个文件，分别规定“确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，有关部门依法行使行政裁量权时，应当将其作为从轻、减免的情形。”“在城镇污水处理厂进水水质突发性恶化或含有有毒有害物质,影响污水处理厂正常运行时，……运营单位要采取应急措施,保障污水处理设施安全运行。环保部门核实属实后,要对运营单位免责。”

因此，从行政机关的角度而言，虽然“明显不当”并非作出行政处罚时减轻、从轻或者不予处罚的法定事由，但是在其作为衡量行政行为是否具有合法性、合理性的法定标准的情况下，在具体行政处罚作出过程中，行政机关可以适当参考司法审判实践以及各省份对于“明显不当”的理解与适用，对于行政处罚的“合理性”与“合法性”界限进行把握。

处理建议：

充分考虑社会危害性等因素，加强对情节复杂案件的集体审议

在环境行政处罚领域，为避免主管机关作出的行政处罚被认定存在“明显不当”而引发行政复议或者行政诉讼，同时也为了平衡行政处罚的惩罚性与保障行政相对人合法权益之间的关系，建议行政机关在作出行政处罚决定的过程中，严格依据法律、法规或者规章的规定，从行政处罚惩罚与纠错的目的出发，充分考虑案件事实、违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，合理确定行政相对人采取的措施、行政处罚的必要性等情况对于行政处罚与事件后续改进的影响。

同时，建议行政机关对行政相对人在陈述、申辩或者听证过程中提出的可能影响行政处罚作出的事由进行复核，并将在事实认定、法律适用上存在争议或容易产生分歧的案件纳入“案件复杂”的范畴，在最终做出行政处罚之前进行集体审议。

当然，出于对是否作出处罚以及如何作出处罚的慎重考虑，也可以在案件处理的各个阶段增加集体讨论的环节，综合各项因素之后作出公平公正的决定。

（作者单位：浙江京衡律师事务所）