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②1997年底,泉州至厦门高速公路通车,政府和项目公司分别投资建设泉州大桥和刺桐大桥与高速的连接线,由于泉州大桥连接线的失误操作使得刺桐大桥连接线出现危险路段不宜行驶。为了收回刺桐大桥的建设投资,名流公司于1999年4月份向泉州市有关部门申请对刺桐大桥及沿线公路区域内的服务设施进行开发经营,但泉州市政府未予批复。
项目经验
民营资本投资PPP项目有利有弊:
①政府和投资方均缺乏PPP项目运作经验,政府无履行契约精神。当年泉州市政府和名流公司均缺乏BOT项目运作经验,政府与名流公司签订的项目特许权协议不完善,特别是对项目投资回报率、收费机制、争端解决等条款缺乏合理的约定,因而在项目盈利能力远低于预期时,政府很难给予项目持续支持。
②民营资本效率高。名流公司作为民营资本投资BOT项目的代表,办事效率快、工程质量好。
4.案例四:杭州湾跨海大桥项目
项目概况
项目意义:杭州湾跨海大桥是一座横跨中国杭州湾海域的跨海大桥,已经成为中国世界纪录协会世界最长的跨海大桥候选世界纪录,成为继美国的庞恰特雷恩湖桥和青岛胶州湾大桥之后世界第三长的桥梁。
项目投融资:项目总投资预计169亿元人民币。其中大桥部分长36公里,耗资118亿元;北岸连接线部分长29.1公里,投资17亿元;南岸连接线部分长55.3公里,投资34亿元。由于前期项目预期效益可观,政府与17家民营企业组成的民间资本共同出资,成立项目公司——宁波杭州湾大桥投资开发有限公司(即项目公司),分别占项目总资本金的49.75%和50.25%。其中,民营企业主要包括雅戈尔、宋城集团、方太厨具、海通集团、环驰集团等。项目其余资金缺口通过银行贷款补足。
项目运作:在项目前期阶段,宁波市专门成立大桥指挥部,负责大桥建设指挥协调工作,直接对项目公司董事会与监事会负责。大桥指挥部总指挥长由宁波市市长助理兼任,全面负责工程项目实施的招投标和剩余资金的筹集,并对大桥的建设和运营进行综合管理及协调。2008年在大桥通车前夕,杭州湾跨海大桥管理局正式挂牌成立(直属于宁波市政府)。在2010年大桥竣工验收之前,仍保留大桥指挥部并承担其职责,2010年全面竣工后由大桥管理局正式负责大桥的运营和管理。
项目运营:通车五年后,项目资金仍紧张,2013年全年资金缺口8.5亿元,而大桥唯一的收入来源——通行费收入仅为6.43亿元;按照30年收费期限,可能无法收回成本。
项目终止:后期民营资本纷纷退出,政府通过国有企业赎回了股份。项目公司股权结构发生重大变化,国有资金占股权的70.62%,民营资本由50.25%大幅下降到29.38%。民营撤资原因主要有以下几点:①出现竞争性项目。2013年7月杭州湾上第二座跨海大桥嘉绍大桥的通车以及后续规划的杭州湾第三跨海工程钱江通道、宁波杭州湾大桥、舟山-上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目对杭州湾跨海大桥产生竞争作用,使其实际客流量低于预期。②实际收益远低于预期。由于上述竞争性项目影响,2010年杭州湾跨海大桥实际车流量比预期下降40.44%,严重降低了项目预期收益。③屡次增资。大桥从规划到建成的10年间多次提高投资额,前期建设过程中参股民营企业只好继续追加投资。
该项目属于广义PPP模式。由于大桥指挥部和大桥管理局均属于政府部门,其在该项目中处于主导地位,民营企业的角色以投资为主。严格来讲,该项目不是严格意义上的BOT模式。
项目经验
①民营资本撤资风险。由于项目前期对大桥建设技术、收益率与市场经济波动等论证估计不足,政府和民营企业间的特许权协议及相关合同不规范等因素,造成在整个大桥建设过程中民营企业及其股本的多次变更,给工程项目的顺利完成带来重大损害。
②政府信用风险。在杭州湾跨海大桥建设过程中,政府多次提出更改项目的投资回报率。
③建设工程风险。跨海大桥建设遇到各项重大考验:利率变化、通货膨胀导致大桥建设成本不断上涨;银行贷款暂时中止导致大桥建设面临资金不足;技术难题频繁出现,包括海中平台建设以及杭州湾气候条件恶劣导致施工难问题等。
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