【评析】包存宽：环境影响评价制度改革应着力回归环评本质

1.2.3 环评机构和建设单位或规划编制机关的关系

依据《环境影响评价法》，建设单位或规划编制机关作为业主( 甲方)，将环评委托给有资质或列入规划环评推荐单位名单的环评机构(乙方)承担。这样，规划建设单位或规划编制机关和环评机构之间就构成了环评工作中的“委托—代理”关系，前者要“对整个环评及其质量负责”，后者则应对“评价结论负责”。在环评的“委托—代理”关系中，环评机构坚守“拿人钱财、替人消灾”应是市场经济或契约精神使然，至少并没有什么不妥。关键是，替人消的是什么灾?是建设项目或拟议规划草案通过审批或审查的“买路条”?还是规避企业或政府部门决策失误、降低决策的生态与社会风险?

在过去30多年里，一方面缺少有效的公众参与和环境损害的严格追责，另一方面环评及环评审批反而持续被强化，实际上就把环评机构和环评委托方实为环评责任主体的项目建设单位或规划编制机关“推”向了同一个战壕。对于建设单位，如果只将环评视为履行义务或只是符合法律要求，环评原则中的“综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据”也就容易被扭曲为“通过行政审批”了，而且委托方(即甲方)通常会处于优势或强势位置，从而可能会要求环评机构“这样”或“那样”，以保证环评文件能够通过审批或审查;而对于评价机构而言，环评也就成为帮建设单位通过环评文件的行政审批，对环境文件结论负责也就扭曲成“为环评文件通过审批”负责了，可谓是拿人钱财、替人消灾。

2 以环评制度改革促进环评回归其本质

2015年3月20日环保部发布的《关于印发〈全国环保系统环评机构脱钩工作方案〉的通知》(环发〔2015〕37号)”，开启环评制度改革无疑，这及时响应了社会和舆论对环评的关注和非议。事物发生的规律告诉我们：凡是普遍存在的问题，一定是制度的缺失或失效，要在制度建设和完善上下功夫;凡是反复出现、长期得不到解决的问题，就要从机制上找原因。

因此，应以促进环评回归其本质作为环评制度改革的目标，按“环评脱钩→环评审批→环境违法严惩→维护公众环境权益”优先顺序，全面推进环评制度改革。环评脱钩是环评制度改革的切入点或起点;环评制度改革须抓住“如何防止环评及干预环评的任性权力”这一关键点，即环评制度改革的“牛鼻子”应是环评审批;以信息公开、社会监督确保事中有效监督，确保公众环境权益、强化污染者的损害担责，倒逼环评回归其本质;以法治和社会监督防止环评及干预环评的权力任性。

2.1 以环评回归其本质作为改革的目标

环评本质是什么?可以从“环境影响评价法”的立法目的、法律定义和基本原则中找到答案。环评法的立法目的是“实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”;环评的法律定义为“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”;环评的基本原则是“必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据”。

可见，环评的本质或最终目的在于预防或减轻规划或建设项目的决策对环境的不良影响。这里，所说的决策，应首先是环评委托方即建设单位或规划编制机关作为业主的决策，其次才是环保部门进行环评文件的审批(项目环评)或审查(规划环评)以及建设项目或规划实施期间进行环境监管与执法的决策提供科学依据。

因此，环评的本质最直接体现在环评的“委托—代理”关系上。项目建设单位或规划编制机关作为环评的责任主体，须对整个环评的质量负责，是对其建设项目或规划编制的决策行为负责，对建设项目和规划实施及实施中可能会生产“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益”的行为承担侵权责任，并终生负责。环评机构对环评结论负责，就是环评机构要对其提供给业主(无论是建设单位还是规划编制机关)并可能被业主采纳(当然业主也可不采纳)的决策依据——即环评结论负责。也就是说，一旦业主采纳了环评机构的结论和建议而造成了环境损害，环评机构须在损害担责的情况下负有连带责任。

2.2 环评脱钩是环评改革的切入点

“环评脱钩”的说法其实早在2008年就开始有了——当时《环境影响评价》施行5周年，全国人民代表大会环境与资源保护委员会对全国环评执法进行了检查，一直持续到现在，战线拖得很长。这里，也不妨将此次脱钩视为又一次“环评风暴”：第一次“环评风暴”早在2005年开始的，但持续时间并不长，主要是针对企业和建设项目的环评违法、违规行为;而此次的“环评风暴”，是针对环保部门和“环评机构”自身的，即所谓的“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”。不难看出，环评脱钩开始试点至今也有七、八年之久，进展缓慢，实质性的脱钩很少，脱钩的难度很大。脱钩难就难在环评工程师、环评机构和环保部门三方都不愿意。