【评析】包存宽：环境影响评价制度改革应着力回归环评本质

首先，环评从业人员尤其是环评工程师不愿意脱钩。脱钩要求许多环评工程师从事业编制变成企业编制。近十多年来，各级环科院所由于环评业务大增也出现了人事制度上的“双轨制”，即所谓“在编或不在编”的问题。而当前从事环评且不在编的人员多为年轻人，可能和脱钩与否的关系不大，也愿意至少不会太反对脱钩;而年龄稍大的环评工程师也多是在环评工程师制度实施(2005年)以来最初几年获得环评工程师资格的，有些甚至快到了退休年龄，大部分人宁肯放弃环评业务，也愿意保留其事业编制。而且，环评脱钩主要是指项目环评方面，留存事业单位的环评工程师，即使不做项目环评了，还可以从事规划环评、环境规划等其他业务。可以预计，如果这样脱钩下去，数千名甚至上万名当前具有事业编制的环评工程师，未来可能放弃掉“环评工程师”职业资格。这一巨大缺口无疑会影响到脱钩后的环评咨询服务市场的稳定与健康。这是其中一个障碍。

其次，环评机构也不愿意脱钩。近些年来，许多省级、市级环科院所的项目环评业务费占到全院所总经费的比例高70%～80%，甚至更高。环评脱钩之后，每年这么一大笔业务就没有了。另外，早在2000年前后的科研机构体制改革，就有所谓“稳住一头(基础性研究)、放开一片(应用研究)”的说法，当时的环科院所大多属于应“放开一片”的范畴。不妨再进一步设想一下，脱钩后的各级环科院所不做项目环评了，其服务市场、服务企业的业务还要不要做?或市场、企业所需的哪些环保类业务可由各级环科院所来承担?这是环评机构上的障碍。

最后，对于各级环保部门来说，脱钩也是不大情愿的。且不说环保部门与环评机构之间存在“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”的利益输送。环科院所通常还承担着环保部门各种指派任务或者说是不给钱也要干的“活”，而挂靠环保部门的环评经费中的一部分也用来支撑了环保部门“派给”环科院所承担的“不给钱也得干”或“少给钱多干活”的业务。环评脱钩，环保部门“派给”环科院所相关业务时，就会不如以前一样“理直气壮”了。从这个方面讲，环保部门也是不太愿意环评脱钩的。

2.3 抓住环评审批这一牛鼻子

通常，环保部门作为环评文件的审批机关是裁判员，而环科院所是环保部门的下属机构，其同时作为环评机构是运动员。这也是“所谓的环保部门既是裁判员又是运动员”这一说法的来源。形成这一局面的根源在于我国引入环评制度之初尚处计划经济盛行和政企不分的80年代。那时，资本配置由政府主导，企业几乎一切的行为都需要政府的行政审批。环评的行政审批也就成了一个很自然的事情。

无论国内还是国外，一旦行政审批盛行起来并不断被强化，项目环评的直接甚至最终目的就演化成他通过审批，行政审批或准许条件就会不可避免地取代环评的基本目标、评价内容，甚至“超越”环评技术导则成为开展环评、编制环评文件的“圭臬”。环评在“显著改进工程、规划和项目建议以尽可能减轻或降低其实施的不良环境影响”的动力在逐渐减退甚至本着科学、客观的环评技术方法也被顺理成章地“人为操纵”用于满足投资们的利益。更多地将环评作为建设项目或规划草案获得行政准许的工具。可以说，是审批致使环评沦为了建设项目的“买路条、敲门砖”。而与此同时，通过环评对项目进行优化则会越来越不受重视。在许多情况下，从哲学和道德层面来讲，环评的不当使用导致环评机构和环评人员的信用丧失，同时整个环评体系在遭受着系统性的损失，并最终会损害环评的信用。

因此，环评审批是环评制度改革的牛鼻子。环评的行政审批或审查应从偏重技术性审批或审查转向侧重在环评的程序性、合法性审批或审查上，包括建设单位或规划编制机关是否在决策初期及时启动环评程序、环评机构是否依据资质管理的相关规定承担并完成环评任务、有关环评的信息公开和公众参与是否合法遵规等。

2.4 切实保障公众环境权益、严格污染者损害担责、终生追究，倒逼环评回归其本质

如何让环评回归其本质?如果说过于强化环评审批而扭曲了环评的本质，要让环评回归其本质，除上述以弱化事前环评审批、从偏技术性转向合法性和程序性审批以外，还须强化建设项目和规划实施过程即事中的监管、造成损害后的责任追究和赔偿，以切实维护环境公共利益、确保公众正当的环境权益。

政府(及其环保部门)制定并执行相关环评的法律法规和制度，并按照损害担责原则，对污染者及负有连带责任的相关机构进行责任追究和终身问责。环保部门还应加大环评违法行为和建设项目实施及运行中、规划实施中的环境违法、违规行为，尤其是加大对“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”的监管、处罚，为社会组织对企业事业单位和其他生产经营者的环境损害行为提起环境公益诉讼、公民提起环境损害的侵权责任诉讼提供法律救助或制度安排。

可以设想，一方面，弱化环评的技术性审批或审查而强化环评的程序性、合法性审查，可以促进环评回归其本质，即从过去的环评立足于为项目建设单位和规划编制机关通过审批或审查，回归至“预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”、“提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”和“为决策——即项目建设单位和规划编制机关的决策、而不再单单是环保部门的行政审批决策提供科学依据”上来;另一方面，环保部门加大了环评违法行为和因“对污染环境、破坏生态”而损害社会公共利益的行为的执法和处罚。环评技术上出问题，依据环评结论和建议进行项目建设和运行的企业也会出现相应的环境问题;项目实施或运营、规划组织实施过程中发生重大污染问题或生态损害，且通过严格、公正的环保执法让污染者或违法企业去承受“付不起的代价”的惩罚，污染者或企业定会通过损害倒查机制和终生追究，准确及时地追究环评机构在污染损害中的连带责任，污染者“付不起的代价”同样会演变成环评机构“付不起的代价”。