【评析】包存宽：环境影响评价制度改革应着力回归环评本质

这样，通过倒查、处罚企业并追究环评机构的连带责任，倒逼环评机构真从配合建设单位或规划编制机关等业主“拿”环评批文或审查意见，回归至环评机构为业主的决策提供依据(即环评结论)这一环评本质和初衷上来。

2.5 以法治和社会监督防止环评及干预环评权力的任性

环评及干预环评的权力都不能任性。环评机构不能任性，应脱掉“红顶”，回归其市场主体和为业主服务的本位上;环评审批不能任性，应从注重技术性的审查与审批转变为注重程序性、合法性审查与审批;企业不能任性，须依法遵规开展环评，即是履行包括环评法在内的环保法律法规的要求，也是企业对其未来可能“污染环境、破坏生态，造成社会公共利益损害的行为”负责;行政权力不能任性，即不能任性地与资本合谋、不能任性地干预环保，行政决策须遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”的法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。有效防止权力的任性，一靠法治、二靠监督。

环评及干预环评的权力，以及其他方面行政权力，无论大小，都不能任性。权力须关在制度的牢笼里，制度牢笼严密不严密、牢固不牢固，对于约束或避免权力任性是否有效的方面很关键。

公众拥有知情权、参与权、表达权、监督权，包括业主相关决策和环评过程的参与权，环评文件及环评结论及其采纳情况的知情权，公众环境权益和相关环境利益诉求的表达权，以及对污染者的行为、政府(环保部门)行使监管污染者和维护公共环境利益的职责和行为等的监督权。须以信息公开、社会监督规范环评中的各行为主体，促进无论是建设单位或规划编制机关作为环评的业主或委托方还是环评机构尊重、遵守相关的法律法规，政府及其环保部门要严格、公平执法，不论大小企业排污行为一律守法，公众真正监督政府的环保执法和企业的排污守法。促进公众组织化、制度化的有序参与。作为一种个人利益形态，公众利益需求相对是分散的，其维护自身利益的能力相对较弱，尤其是公众的个人环境利益还是模糊的、具有公共物品属性和溢出效应。现代制度经济学的理论认为，一个社会集团的力量大小、获取利益的能力大小，并不取决于它的人数多少，而是取决于它的组织程度。环评中公众参与的组织化、程序化程度普遍较低。要增强公众参与环评的有效性，须在制度化的前提下，强化公众参与的组织化与程序化。促进公众参与环评从“以个人身份”为主体转向“以社区(村委会、居委会等共享土地所有权的一个社区)参与”、组织(如通过工会、妇联、商会或行业协会以及社会公益组织等)参与为主体，由普通公众为主转向不仅包括普通公众，还应包括人大代表、政协委会尤其是人大和政协的资源环境委员会。

除保障公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护，对污染环境和破坏生态行为的监督与举报，对地方政府、环保部门“不作为”的举报权利以外，还应鼓励和支持对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，由符合条件的社会组织这些向人民法院提起诉讼，并加大地方人大及其常务委员会对本级政府的监督，监督内容包括环境状况、环保目标完成情况以及重大环境事件等。

3 结论与建议

(1)十八届三中全会和四中全会，强调了全面推进行政体制改革——即“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度”、“强化对行政权力的制约和监督”。制度性失灵及各类问题的普遍存在、反复出现并非环评甚至环保领域所独有的。

(2)环评在内各类评价或评估，背后实际上都代表了其主管部门的权力和利益，有些评价或评估甚至沦为各部门争夺话语权、攫取部门利益的一道关卡，同时加大了个别人权利寻租的空间。建设一个项目可能会产生多方面、复杂、显著影响，对可能产生重大环境影响、生态与人群健康和社会稳定风险的项目和规划决策，须事先预测和评价其可能的后果，采取预防措施，这既是国家可持续发展的要求、也是保障决策者科学决策的要求。从某种意义上讲，各种评价或评估都是必要的，问题是从整体上掌握各种影响之间关系的“度”和“边界”。既要防止各类“评”沦为部门利益化的工具，也要防止因实施或实践中的制度缺陷或机制失灵而归罪于评价或评估的本质。对于各类评价、评估，可以从理论体系、法律制度、咨询服务的专业化水平以及市场化程度等多方面来加以考量和整合。

(3)基于将生态文明理念转化为政策与规划的价值规范，以环评整合各政策与规划评估，建立涵盖“价值规范—评价模式—技术方法—制度设计”的完整和综合性评估体系，促使环评与其他各评价评估形成协同推进生态文明建设的合力，进而达到从决策的源头预防生态、资源和环境恶化。这样才能服务于国家和地区的发展战略和决策规划。

(4)环评脱钩似乎只是表象，实则是利益关系的调整，由于防止部门利益固化，打破利益藩篱。当前“改革进入攻坚期和深水区”，脱钩再难，也须坚定做下去。建议以环评机构脱钩作为环评制度改革的起点，并撬动“突破利益固化的藩篱，以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革”的大局。环评审批改革，应作为行政体制改革的突破口，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

(5)以法治保障公民权益、以强化社会监督促进政府依法决策，全面促进行政决策的整体性、普遍性守法，促进环境管理转向环境治理;以环境治理能力与治理体系现代化建设，促进环境质量的全面改善;以环境质量的改善化解环境与生态危机，并以环境与生态危机的化解，维护国家政治稳定与安全。