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环保部环境规划院近期一项研究也发现,尽管总量减排任务一直完成顺利,但距离达标排放仍有很大空间。如果主要工业行业都达标排放,SO2、NOX、COD和氨氮排放量还可以在2013年基础上减排55.1%、43.7%、41.5%和30%。
排放标准在中国是一项施行已久的成熟制度,主要行业、污染物都有国家环保行政主管部门发布的国家“污染物排放标准”,限制其工艺、排放浓度等,目前中国现行水污染物排放标准63项,大气固定源污染物排放标准43项。
较之总量减排目标,排放标准的要求更科学、严格。根据《环境保护法》及《大气污染防治法》相关条文,排放标准是依据环境质量标准、技术、经济条件三个要素来制定的。
王志轩认为,制定排放标准时,考虑对环境质量的影响是其先决条件。不论从行政许可看,还是从监管看,排放标准(浓度)的管理都是可以达到总量控制效果的。
但是由于总量考核成为过去十年的主要减排抓手,各地出现“重总量、轻达标”的现象。
杨朝飞告诉记者,企业超标问题还没解决,又搞总量削减,其后果之一便是让地方政府和企业将重心转移到总量考核上,因为能看出政绩。
“我觉得,有环境排放标准,就足可以了。即使在污染严重地区,如果企业都能达标排放,总量也就消减下来了。”杨朝飞说。
一位北京市环保局官员也对媒体称,总量制度和排放标准并列,造成了矛盾,“执行排放标准,污染物排放总量就下降得多些,而按照上级下达的排放总量指标就可以不必达标——这就摧毁了污染控制以排放标准制度为基础的法律基石。”
不仅与达标排放制度相矛盾,一门多政和政出多门同时存在。王志轩用“怎一个乱字了得”来形容火电行业混乱无章的排放管理,这些“管理”包括各级政府部门环境保护综合规划、专项规划,行动计划、规划环评、区域环评、项目环评、排放标准、限期治理、设备淘汰制度、排污收费、排污权有偿使用、环境保护目标责任制、清洁生产审核、总量控制⋯⋯“这不仅极大增加行政成本,而且使企业无所适从。”他说。
“对电力企业的二氧化硫控制要求,重复叠加严重,就好像把不同民族、国家甚至历史时期的衣服穿在同一个人身上一样,不可思议。”王志轩形容,所以怪象频出,比如刚投运的脱硫设备与主机一同被淘汰,再如,刚完成达标排放改造的电厂按新要求又要改造,还如,一个火电企业安装了烟气连续在线监测系统,其数据不被采纳,反而每年要经过多达几十次形形色色、各种名义的现场监督检查。
尴尬四:造成片面减排后果
按照总量考核原则,其控制范围以及污染物种类并非包罗万象,而是抓大放小。虽然这种做法是囿于管理能力有限,但这也是其与环境质量脱钩的重要原因。
“十一五”期间,大气污染物减排的重点是电力行业,火电厂为全国SO2减排贡献约为60%,城镇污水处理厂运营贡献的减排量占全国COD削减量的50%以上。
但是对环境质量影响更大的农村面源污染、非电燃煤锅炉等,却并未纳入减排考核范围。因此在“十二五”期间,随着纳入NOX这一考核指标,大气污染减排重点扩为“三厂一车”,即火电厂、钢铁厂、水泥厂和机动车,在COD和氨氮减排方面,也加入了农业污染源。
王志轩认为,总量减排“抓大放小”,而从“质”上“抓小放大”,导致过分苛求“量大”电力行业,但纵容了其他更具环境危害性的面源污染。
“电力行业是集中排放,排放量虽然大,但由于电源布局分散和高烟囱排放的特点,同样的污染物比分散排放源对环境质量的影响要小得多。而且由于大部分是央企,容易管理,因此在分解目标时,往往对电力行业严上加严,而对其他工业,特别是量大面广的小企业、居民,则是雷声大雨点小。”
他以“十一五”为例说明,2010年与2005年相比,在火电量增长67%的情况下,电力二氧化硫年排放总量下降了374万吨,而全国下降了364万吨(下降任务是255万吨),也就是说电力一个行业承担并超额完成了全国二氧化硫下降的任务,而电力以外的排放量不降反升。
“十一五”期间,只有针对电力行业,环保总局出台了《二氧化硫总量分配指导意见》,具体规定了每度电的二氧化硫排放量,相比之下,对其他行业管理则宽松得多,特别是COD的指标分配,并未与经济活动强度产生关联,这存在较大争论。
一位不愿透露姓名的专家告诉记者,当他得知“十一五”减排考核目标,并没有具体分配到重点源上时,颇感吃惊。
他说:“美国做第一期二氧化硫总量控制,800多家电厂,每一个排放源用三年的排放量平均值,来核算出分配量,总量目标会具体分解到每家企业排放多少,这都是很清楚的。”
这自然与基数核算不清有关。对于大型央企、污水处理厂等,核算相对清楚,抓起来也容易。对于更广泛的面源、移动源污染,仅统计已是一笔糊涂账,管理更难。
例如,在氮氧化物总排放量中已占到三分之一的机动车,虽纳入“十二五”减排目标,但排放量的计算十分粗放,依据保有量数据和排污系数测算,再考虑仪器、监测造假普遍的现实情况,实打实的减排管理非常难。
涉及到地区分配,由于排放总量控制目标并非“自下而上”确定,因此也很难合理分配。
业内多称,总量目标分解是“拍脑袋”拍出来的。依据环保部公布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》政策解读,“环保部组织了20多位专家,经过两个多月封闭式集中研究讨论”,减排潜力的测算要求“东部地区高于全国平均水平,中部地区与全国平均水平相当,西部地区低于全国平均水平”。
对于这种闭门造车式的分解任务,杨朝飞评价称,虽然看似区别对待,实质还是“一刀切”。因为各地影响环境质量的首要污染物是不同的,“十一五”的两项、“十二五”的四项指标都是要层层分解,要求各地区、各个企业同时削减,这样各地就不能全力以赴地去解决地方特色的首要污染物了,因为资金、物力和行政资源等是有限的。
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