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【问题】
我们在现场检查时发现一化工企业有暗管排放污水的行为,是否需要实施查封、扣押?查封、扣押后是否还需要行政处罚?如果经过取样监测,排放的污水非有毒废水,环保部门是否还需将案件移送公安机关处以行政拘留?
河北省某县环保局
【解答及分析】
一、在何种情形下,环保部门必须实施查封、扣押?
《环保法》第二十五条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定:“排污者有下列情形之一的,环境保护主管部门依法实施查封,扣押:(一)违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的;(二)在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的;(三)违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的;(四)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防止污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的;(五)较大、重大和特别重大突发环境事件发生后,未按照要求执行停产、停排措施,继续违反法律法规规定排放污染物的;(六)法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。有前款第一项、第二项、第三项、第六项情形之一的,环境保护主管部门可以实施查封、扣押;已造成严重污染或者有前款第四项、第五项情形之一的,环境保护主管部门应当实施查封、扣押。”
由上述法律规定可见,对于“造成或者可能造成严重污染的”,环保部门可以实施查封、扣押。那么,“造成或者可能造成严重污染”如何理解,《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条做了详细的解释,主要有六种情形。而对于暗管排放污染物的行为,属于环保部门“应当”实施查封、扣押的情形,环保部门必须实施查封、扣押。
二、不符合《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定的前五种情形,环保部门是否可以实施查封、扣押?
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定了六种适用情形,其中第六种情形“法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为”为兜底条款,需要环保部门根据具体案情判断是否达到“造成或者可能造成严重污染”的程度,该条款的设定,虽然有些模糊,不易把握,但是却给环保部门及日后法律、法规的修订及一些地方性法规的要求留出了空间。
新修订实施的《大气污染防治法》第三十条规定“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物,造成或者可能造成严重大气污染,或者有关证据可能灭失或者被隐匿的,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门,可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。”可见,“有关证据可能灭失或者被隐匿的”也是环保部门或其他负有大气污染环境保护监督管理职责部门实施查封、扣押的情形之一。
因此,对于不符合《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定的前五种情形的,若环保部门根据案件的具体情况判断,有“造成或者可能造成严重污染”可能的,环保部门是可以实施查封、扣押的。
三、实施查封、扣押后,是否还需要行政处罚?
《行政强制法》第二条规定:“本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。”
《行政强制法》第九条规定:“行政强制措施的种类:(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。”
《行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”
解决此问题,需要我们弄清楚查封、扣押的法律属性及其与行政处罚的关系。根据上述法律规定可见,查封、扣押属于行政强制措施,是行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为,是一种中间行为。而行政处罚是具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或其他组织的合法权益,依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁,是一种行政制裁行为,两者显然不能混同,也不能替代。对于暗管排放污染水行为,环保部门在实施查封、扣押行政强制措施时,也应该依据相关《水污染防治法》或其他相关法律规定,对其进行行政处罚。
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