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环境法是改革开放以来我国发展最为迅速、立法最为活跃的法律部门之一。经过近40年的发展,环境法律体系的框架已基本形成,环境保护主要领域已基本实现有法可依。然而,与环境立法数量快速增长形成强烈反差的是,我国近年来环境质量总体仍未实现根本性好转,环境纠纷也频频出现。
在全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅看来,这些反差的出现,与我国现行环境立法所采取的分散式立法模式密切相关。她表示,分散式立法模式难以解决行政部门主导环境立法的问题,难以解决环境法律间的重叠与冲突问题,难以解决法律修改滞后的问题。
“消解上述弊端的有效路径,就是编纂环境法典。”吕忠梅在接受中国环境报记者专访时这样表示。她建议将环境法典编纂列入第十三届全国人大常委会立法计划,并适时启动相关的研究论证工作,待条件成熟时提请审议。
关注一
现行环境立法模式存在哪些问题?
☆分散式的立法模式,导致了不同法律之间存在相互重叠与冲突等问题
分散式环境立法有其特定的时代背景和历史功绩。随着环境保护进入攻坚阶段,这一模式的弊端也开始出现。
“当前,我国环境立法已形成了较为完善的法律体系,立法数量蔚为可观。但这些陆续制订出台的法律,前后时间不一,存在重复、冲突、空白、不衔接等一系列问题。”吕忠梅说。
据介绍,我国目前采取的是以《环境保护法》为统领,以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干,以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的立法模式。这一模式在很大程度上促进了我国环境立法的科学化,为我国环境法律体系的构建做出了不可磨灭的贡献。但随着经济社会的飞速发展,这一模式已不能适应现实的需要。
让吕忠梅等法学工作者感到困惑的是,《环境保护法》在2014年修订的时候,当时已被确立为环境保护领域的综合性法律,从理论上讲应该有统领其他法律的地位或效力。但是从立法效力来讲,全国人民代表大会通过的法律是基本法,全国人大常委会通过的法律为普通法,“我们现在通过的所有环境保护的法律都是由全国人大常委会通过的。所以新环保法实施后,多部单行法律修订时,必然会遭遇尴尬。”
“国家已经启动了多部单行环保法的修订工作,这两年环保法修订过程中遇到的一个非常大的问题,就是如何处理综合性法律与单行法的关系问题。从立法效力等级上看,《环境保护法》严格说难以归类于基本法,它与《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》具有同等效力。但《环境保护法(修订案)》的立法说明中说了它具有基础性的地位。这就会带来一个问题:各单行法在修订时,如何处理与《环境保护法》之间的关系?是照搬《环境保护法》的内容还是根据《环境保护法》做出实施性制度安排?与环保法是衔接关系还是补充关系?”在吕忠梅看来,正是这种分散式立法模式,造成了环境保护领域法律之间的相互重叠与冲突。
这也导致了我国现行环境法律体系在一些方面呈现出碎片化、相互重叠乃至相互矛盾的状态:将各污染防治单行法相比较,其篇章结构乃至条文内容相差不大,有些除了名称之外,大抵上能够相互替代;一些省份的实施条例或者实施细则,也基本上是对单行立法的重复,甚至谈不上细化;加之立法时间有先后,不同法律之间对于同一问题的规定有时相互矛盾和相互冲突,导致法律执行和适用上的困难。
当前,我国实行立法规划和年度立法计划制度,每届人大任期内通过的法律极为有限,而环境法律体系又较为庞大,当一部法律修订时,若其他法律没有进行“一揽子”修订,就会人为引起法律规定的不一致,从而导致法律适用的冲突。作为环境领域基础性、综合性法律的新《环境保护法》修订后,其他单行立法亦应同时修订。但截至目前,仅有《大气污染防治法》完成了修改,《水污染防治法》的修改正在进行中,其他法律尚未进行修订。
“因此,分散式立法模式难以解决法律的系统性问题,对于法律的及时修订也会带来影响。”吕忠梅说。
关注二
编纂环境法典的必要性何在?
☆可以系统解决现行环境立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题
当前,民法典的编纂工作正如火如荼,环境法典编纂很容易被认为是搭民法典的“便车”。但是在吕忠梅看来,事实上,与民法典相比,环境法典编纂有其内生的必要性与正当性。
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