公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡

二是规定任何人都可以申请公开环境信息，无需提供理由，但可以对公众在一定期限内申请信息公开的数量进行限制，而公众能证明自己有生产、生活或者科研需要的，可以适当放宽数量限制。

“对申请政府信息公开进行资格条件限制，不是一个方向和未来，只是一个暂时安排，是一个过渡方案。从制度发展和完善的方向来看，势必走向无资格条件限制的制度模式。”本文认为，经过一段较长的时间，待政府和公众之间的信任度有所提高，公众的权利意识和权利不得滥用意识比较平衡，或者政府环境信息公开的人力、物力、财力有了显著提升之后，再考虑向发达国家和地区看齐，取消对申请政府信息公开的条件限制，同时对公众滥用知情权的行为进行一定的规制。

“民间”环境信息公开：实现公众环境知情权的第三条途径

前文提及，公众环境知情权的实现，主要依赖于政府和相关企业——尤其是政府——履行其环境信息公开义务。“在一些涉及知情权的理论研究和实践中，往往视公众的知情权与政府的信息公开为一体，并不对这两者进行区分。长此以往，导致人们在知情权的认知方面难免陷入一个误区： 即政府是公众所需信息的垄断者，政府的信息公开是保障公众知情权实现的唯一途径。”事实上，公众也可以从其他一些途径获得环境信息，例如国内外的科研机构、环保NGO、有关专家、媒体、公民个人等等，本文将其统称为来自“民间环境信息公开”。

从满足公众环境知情权的角度来说，环境信息的来源越广泛越好。如果政府或者企业的环境信息公开无法满足公众环境知情权的需求，这些“民间环境信息公开”就具有更大的意义。

几年前，关于公众是否有权自测和发布空气质量信息的问题，曾经引发过激烈的讨论和争议。2011 年底，越来越多的环保组织、企业和个人开始参与自测空气中的PM2.5 活动，这个活动被称为“我为祖国测空气”。但2009 年环保部公布的《环境监测管理条例》(征求意见稿) 规定：“环境监测行为需要审批，环境监测信息的公开也须经过批准。”“未经批准，任何单位和个人不得以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息。”由此，关于环保部门对发布环境监测信息的管理权与公众对民间自测环境信息的知情权的冲突就成为一个备受关注的法律问题。

从法律上来说，关于公众是否有权自测和发布环境信息的问题其实很简单。“一个基本的法理是：在法治社会里，政府公权力机关行为的基本准则应是‘法无明文规定即禁止’，而对于公民的行为则刚好反过来，应奉行‘法无明文禁止即自由’的原则。因此，可以认为，公众可以自由实施自测环境信息行为而不构成违法。”目前，法律明文规定对公众发布环境信息有明确规定的唯一一个法律文件是新《大气污染防治法》，其第95 条规定：“任何单位和个人不得擅自向社会发布重污染天气预报预警信息。”也就是说，除了发布重污染天气预报预警信息之外，其他的“民间环境信息公开”都是被允许的。

“公众自测环境信息行为本身就是环境知情权中知情自由的应有之义，是公众环境知情权实现的一种途径。这种方式对环境信息的获取，在当下中国政府环境信息公开和企业环境信息公开都存在严重问题的背景下，具有更加现实的重大意义。”“民间环境信息公开”不但可以弥补政府环境信息公开存在的不足，还可以通过对比来有效提升政府环境信息的真实性，甚至还可以间接提升政府的公信力。

“垄断的环境信息容易遭受质疑，对政府而言是个巨大的负担。普通公民、环保组织、商业监测机构可以帮助政府分担这些压力。当环境监测信息来自多个方向的时候，数据和信息本身能够互相校正和协助，推动环境真相的如实传播。”一个可以作为参考的例子是， 2015 年天津滨海新区“8˙12”爆炸之后，很多公众不相信环保部作出的监测结论。后来，“绿色和平”组织在滨海新区核心危险区之外的其他地域进行水体快速检测，得出的结果与官方结果基本一致，这才打消了部分公众的疑虑。可见，“民间环境信息公开”和“政府环境信息公开”的互动，不但可以满足公众的环境知情权，而且如果两者的数据可以相互印证，还能提升公众对政府环境信息的信任感。在当前我国政府环境信息公开存在诸多短板的情形下，政府不但不应当打压，而且应当大力鼓励“民间环境信息公开”。

近年来，迅速成长的各类民间环保组织已经在环境信息公开方面做了卓有成效的工作。例如，公众环境研究中心自2006 年开始，收集整理官方信息开发制作水污染地图、大气污染地图、固废污染地图数据库，评估环保重点城市污染源监管信息公开状况、评估企业绿色供应链表现，发布上市公司承担环境社会责任状况的报告，开发制作“污染地图”“蔚蓝地图”手机App 等，公众可以随时通过“蔚蓝地图”App 查看安装了在线监测设备的企业的排放数据和违法排污记录。环保志愿者们也可以利用这些信息和环保部门沟通，促进企业守法。