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台湾地区排污许可执法经验及启示

北极星大气网  来源:中国环境战略与政策  作者:李媛媛 李丽平等  2017/12/6 8:13:42  我要投稿  

北极星大气网讯:提要:执法是排污许可制实施的关键。台湾地区排污许可执法具有如下特点:一是排污许可执法具有完善的法律依据。“空气污染防制法”和“水污染防制法”明确规定了执法主体和执法对象。对排污企业进行查核时,主管机关可依照相应的法律依据进行判定和处罚。二是通过多频次许可与现场比对、稽查检测为排污许可执法提供依据。许可证核发后,环保部门通过许可与现场比对、稽查检测确保排污企业依许可内容进行操作、执行相关法规,并确认许可证核发内容无误。三是“行政罚法”与不当利得追缴相结合。企业一旦申请许可证成功,若违反许可证中的规定,将受到严厉的处罚,且还需考虑追缴企业的不当利得。四是制定了明确和科学的处罚计算方法。台湾地区的法律明确规定了针对不同违法行为的具体处罚计算公式并在处罚过程中遵循量罚适当的原则,增加了处罚的可操作性。五是第三方和专家是排污许可执法的关键力量。第三方机构主要为政府机构提供企业违法的证据,大大提高了执法的效率。

台湾地区的经验对大陆排污许可执法启示如下:一是,排污许可执法需要明确的法律依据、落到实处。为了进一步让环保部门“坐稳”排污许可证执法中的主体地位,就必须为其提供充足的执法依据,加强排污许可顶层设计建设,明确排污许可执法主体、执法对象等,加大对排污企业违法行为的惩处。二是,通过明确的执法导则实现“违法成本高、守法成本低”,并做到量罚适当。在排污许可执法应有相应的执法导则。环保部门以导则为依据,对企业进行处罚时,追溯违法时间及违法所得,可以酌量加重处罚。同时,在设置排污许可相关处罚机制时,应考虑量罚适当,处罚的目的并非是罚款,最终目的是敦促企业改变违法排放的现象,敦促企业自觉守法。三是,排污许可执法需要加大社会力量的参与。排污许可的执法对人员数量、专业素质都有较高的要求,社会力量的参与可以解决这些问题。在执法过程中,政府环保部门负责拟定政策方针、完善和健全管理制度、监督第三方机构等,第三方机构负责排污许可证的执法中的取证和稽查,专家负责提供相关技术支撑。社会力量参与到排污许可的执法中,可以产生“1+1>2”的效果,大大提高执法的效率。四是,选择性增加查核和稽查监测频次。增加查核和稽查检测的频次是加大执法力度的有力保障。但是针对不同的行业、不同的污染物进行有选择性的增减执法频次,可以提高执法的效率及减少资源浪费。

执法是排污许可实施的关键。台湾地区在排污许可证执法有法可依、程序规范、罚则科学、社会参与度高,形成了比较完善的执法体系,对大陆推动下一阶段排污许可的执法具有借鉴意义。

一、台湾地区排污许可执法依据

依据污染排放特性的不同,相应的排污许可有不同的管理方式,台湾地区对大气、水污染源等排污许可执法也采取分别管理的方式,对应不同的法律依据。

(一)大气固定污染源许可

针对大气固定污染源,“空气污染防制法”明确规定和要求排污企业应依据地方主管机关所核发的操作许可证内容进行操作,主管机关可进行不定期稽查或空气污染物检测,确保企业符合相关环保法令规定。对排污许可证中的每一个项目进行查核时,“空气污染防制法”等均有专门针对每一个项目对应的法律依据,查核人员可依照相应的法律依据进行判定。在“空气污染防制法”中,许可制度被纳入针对固定污染源的防治措施,并在该法第20、22、29、32条中对排污设施排放标准、防制设施或监测设施、许可有效期及延期、突发事故及时告知主管机关等进行了规定(具体见专栏一);在罚则部分规定,对于违反许可内容或者未申请许可的,可处以罚款、限期改善、按日计罚、停工停业、限期取得许可证等。

其他相关政策包括:“固定污染源设置与操作许可证管理办法”中对许可证的换发、制程设备、原物料等进行了规定;“易致空气污染之物质使用规范空气污染防制法”第二十八对贩卖或使用生煤、石油焦或其他易致空气污染之物质者进行了规定;“核查鉴定公私场所空气污染物排放状况之采样设施规范”规定了采样孔设置规范、采样平台荷重及设施规范。

专栏一常见大气排污许可执法的法律依据

“空气污染防制法”第二十九条规定,核发之许可证,其有效期间为五年;期满仍继续使用者,应于届满前三至六个月内,向直辖市、县(市)主管机关或中央主管机关委托之政府其他机关提出许可证之展延申请,每次展延不得超过五年。“固定污染源设置与操作许可证管理办法”第二十六条规定,许可证于有效期间内因毁损、灭失或其记载之基本资料有异动者,公私场所得于事实发生后六十日内检具目的事业主管机关核准设立、登记或营运之相关证明文件影本,向审核机关申请换发或补发。逾前项期间,经审核机关通知换发或补发许可证者,应于接通知后十日内检具前项证明文件影本,向审核机关申请换发或补发。

“固定污染源设置与操作许可证管理办法”第二十三条规定,公私场所因操作内容异动而与操作许可证记载内容不符,依下列规定办理:(1)制程、设施或操作条件异动者,应于异动前,依操作许可证申请及核发程序,重新申请。但推估未增加空气污染物排放量者,得不重新进行检测。(2)改用低污染性原(物)料或燃料、拆除或停止使用产生空气污染之设施、增设防制设施或提升防制效率者,应于事实发生后三十日内检附相关证明文件,向审核机关提出申请。

“易致空气污染之物质使用规范空气污染防制法”第二十八条规定,贩卖或使用生煤、石油焦或其他易致空气污染之物质者,应先检具有关数据,向直辖市、县(市)主管机关申请,经审查合格核发许可证后,始得为之;其贩卖或使用情形,应作成记录,并依规定向当地主管机关申报。《固定污染源设置与操作许可证管理办法》第二十二条规定,许可证记载之各项许可条件数值,得有百分之十之容许差值但仍应符合相关管制及排放标准之规定。

“空气污染防制法”第二十条规定,公私场所固定污染源排放之空气污染物应符合排放标准(固定污染源空气污染物排放标准)。另依特定业别、设施、污染物项目拟订个别较严之排放标准,例如:废弃物焚化炉空气污染物排放标准、炼钢业电炉粒状污染排放标准、钢铁业烧结工场空气污染物排放标准、电力设施空气污染物排放标准、设备组件加严标准、粒状污染物之排放标准。

“空气污染防制法”第二十二条规定,公私场所应有效收集各种空气污染物、并维持其空气污染防制设施或监测设施之正常运作;其固定污染源之最大操作量,不得超过空气污染防制设施之最大处理容量。固定污染源及其空气污染物收集设施、防制设施或监测设施之规格、设置、操作、检查、保养、记录及其他应遵行事项之管理办法,由中央主管机关定之。排放管道设置不合理:“核查鉴定公私场所空气污染物排放状况之采样设施规范”规定了采样孔设置规范、采样平台荷重及设施规范。

“空气污染防制法”第三十二条规定,公私场所之固定污染源因突发事故,大量排放空气污染物时,负责人应立即采取紧急应变措施,并于一小时内通知当地主管机关。前项情形,主管机关除命其采取必要措施外,并得命其停止该固定污染源之操作。

(二)水污染源许可

与大气固定污染源许可类似,“水污染防制法”也明确规定和要求排污企业应依据地方主管机关所核发的操作许可证内容进行操作,主管机关可进行不定期稽查或水污染物检测,确保企业符合相关环保法令规定。在“水污染防制法”中,许可制度也被划入防治措施,在该法第18条中对排污企业绕流排放、稀释行为、与许可文件登载内容不符等违法行为的执法依据进行了规定;对于无排放许可证,违法排放废水的可处于刑事处罚、罚金、勒令停业等(具体见专栏二)。

其他相关政策还包括,“水污染防制措施及检测申报管理办法”还对未正常操作、未依规定项目及频率记录、水污染防制设施与管线标示不清等进行了规定。

专栏二常见水排污许可执法的法律依据

“水污染防制法”第18条之1第1项规定,事业或污水下水道系统产生之废(污)水,应经核准登记之收集、处理单元、流程,并由核准登记之放流口排放,或依下水道管理机关(构)核准之排放口排入污水下水道,不得绕流排放。

“水污染防制法”第18条之1第2项规定,废(污)水须经处理始能符合本法所定管制标准者,不得于排放(入)前,与无需处理即能符合标准之水混合稀释。

与许可文件登载内容不符:“水污染防治法”第14条第1项规定,事业排放废(污)水于地面水体者,应向直辖市、县(市)主管机关申请核发排放许可证或简易排放许可文件后,并依登记事项运作,始得排放废(污)水。登记事项有变更者,应于变更前向直辖市、县(市)主管机关提出申请,经审查核准始可变更。

“水污染防制措施及检测申报管理办法”第14条第2项第1款规定,正常操作系指应依水污染许可证(文件)登记之操作参数范围内执行。但操作参数超过核准范围,提出书面文件,证明仍属正常操作者,不在此限。

“水污染防制措施及检测申报管理办法”第16条规定,事业或污水下水道系统于废(污)水(前)处理设施装置之独立专用电表,及操作参数量测设施,属连续自动记录者,应依计测、量测设施之设计规格及频率记录;非属连续自动记录者,应每日记录其累计用电度数及操作参数值一次;废(污)水(前)处理设施使用之药品量,及污泥之产生、贮存、清运量,应按次记录,每月统计。

“水污染防制措施及检测申报管理办法”第50条规定,事业或污水下水道系统设置之下列水污染防治设施及管线,应清楚标示其名称与管线内流体名称及流向。

二、台湾地区排污许可执法流程

许可证核发后,环保部门通过许可与现场进行比对、稽查检测确保企业按照排污许可证的要求进行排污(见图1),确保排污者依许可内容进行操作、执行相关法规,并确认许可证核发内容无误。一般情况下,比对和稽查检测工作由环保部门委托第三方进行。如果在检查过程中发现有不合规的现象,第三方会收集相关证据交由环保部门,进行相应的处分。

(一)许可与现场比对

1.查核原则与内容

台湾地区在进行排污许可证后现场比对执法时,主要遵循三个原则:(1)完整性。在比对时,企业的设备清单必须和许可证中的一致,同时企业还需要有详细完整的操作记录。(2)合理性。企业操作记录的排污行为等必须符合许可证中所承诺的合理的操作范围。(3)适法性。企业的所有行为必须遵循法律的要求。

主要查核内容包括:(1)确认许可证与现场实际情况是否一致,并了解公私场所是否实际依照许可证核定内容的要求进行操作并记录,其核查范围包含现场设备及书面数据;(2)现场查核时分别针对每一个污染源、污染控制设备及排放口进行核查;(3)查核项目主要包括许可内容项目及相关设备重要操作参数。

2.查核流程

查核流程包括基础数据查核及现场设备对照查核两部分。首先确定查核企业名单,并提前14天通知被查核企业,同时,受环保部门委托的第三方从数据库中收集整理企业基本数据,包括:原料量、燃料量及产量报表;企业相关证照;专责人员证书及核准设立文件;全厂工艺流程图;许可证及许可申请数据;检测报告书;防治设备监测设备记录。掌握基础数据后,受委托第三方进入企业现场比对基础数据进行查核,现场查核项目以大气排污许可证为例(见表1),大气许可证的许可内容总计11项,现场进行查核时,每一项都必须进行详细核查,例如针对制程主要设备,需核查制程中污染源是否完整、污染数是否正确、制程是否相。除了查核制程主要设备外,还需对燃料原料或产量及操作期程、污染排放及防制方式、防制设备设置条件、排放管道、监测设施、检测规定、记录规定、申报、检查及保养等十项内容进行查核。

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