常纪文：生态文明进入党的全国代表大会报告的十年

为了应对突出的大气环境问题，在2017年底完成《大气污染防治行动计划》设立的大气环境质量目标，2016年起，在新《大气污染防治法》的支撑下，环境保护部在重污染期间开始对京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市进行大气污染防治专项督查。2016年1月，中共中央、国务院派出中央环境保护督察组对河北进行环境保护督察，启动环境保护党政同责的大格局，一些人民群众关心的突出环境问题得以解决。为了应对秋冬季取暖季节的区域大气污染问题，河北省从2016年11月开始进行生产调度，开始进行错峰生产。由于缺乏经验，作出实施的措施未考虑企业是否达标，有一刀切的色彩，遭到舆论和环境保护部的批评。社会舆论开始关注企业治理污染乏力的问题。

为了完成“大气十条”设立的大气污染防治任务，2016年底京津冀地区各省市都出台了自己的大气污染防治强化方案。截至2017年9月底，“2+26”城市淘汰燃煤锅炉5万余台，完成燃煤锅炉治理803台、5万蒸吨，完成3866家企业挥发性有机物综合整治。2017年9月以来，环境保护部联合10部门和6省市启动了京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。2017年11月，环境保护部联合有关方面出台了京津冀地区秋冬取暖季节大气污染防治的强化方案，提出进一步的限产停产措施，确保实现2017年10月至2018年3月“2+26”城市PM2.5平均浓度同比下降15%以上、重污染天数同比下降15%以上的目标。2017年10月1—27日，京津冀及周边地区“2+26”城市PM2.5平均浓度为62微克/立方米，同比下降4.6%，区域空气质量稳步改善。

3应对突出的水体、土壤污染和生态保护问题

近十年，我国经济发展迅速，但是在党的十八大以前，发展很粗放，在土壤污染、水体污染、垃圾污染、自然生态保护方面发生了很多案件，产生了不良的社会影响。在这些事件中，广东番禺垃圾焚烧发电厂邻避事件、常州土污染事件、镉大米事件、曲靖铬渣污染事件、龙江镉污染事件、盐城水污染事件、腾格里沙漠非法排污事件、祁连山自然保护区事件、鸟网捕鸟事件等，尤为突出。这些事件被舆论报道之后，产生了很大的社会影响。这些环境问题虽比雾霾隐形，但结果却很可能更为严重。这些事件的发生，对中国的法治建设有一些影响，如常州土污染事件的发生，直接加快了2016年《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）的出台；腾格里沙漠企业非法偷排的问题，引起中央高度关注，习近平总书记作出批示，一批人被追责。这一事件加快了《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）的出台。媒体长时间地披露各地的垃圾发电厂、PX事件等邻避事件，促进了公益性环境保护事业的稳妥推进。盐城一个企业的水污染事件引发一个城市大范围断水，加速了司法机关对环境污染犯罪司法解释的出台。

在新时代为了彻底解决严峻的生态保护和垃圾、土壤、水体污染等突出的环境问题，2017年11月，环境保护部提出要严守生态功能保障基线，坚守环境质量安全底线，严控自然资源利用上线；切实解决突出环境问题。坚决打赢蓝天保卫战，着力开展亲水行动，扎实推进净土行动，全面整治农村环境，有效防控环境风险；加快生态保护与修复。实施重要生态系统保护和修复重大工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，筑牢国家生态安全屏障。

2015年新《环境保护法》实施之后，为了应对流域性的水污染和土壤环境污染问题，全国人大于2017年修改了《水污染防治法》。目前，《土壤污染防治法》正在进入二审。这些法律的出台或者修改，对于媒体披露的突出环境问题，可以进行制度性的解决。

环境保护必须加强水体、土壤环境保护和生态保护的基础设施建设。为绿色发展保驾护航，我国正在推行绿色金融体系和环境保护投融资体系，如2015年全国环保投资总额是8806亿元，比2012年增长6.7%，2016年达到万亿；2015年全国环保污染治理和运营费用是3282亿元，比2012年增长25%。这些投入，必将为企业普遍守法创造基础条件。

4过去十年中国的环境保护破局举措

过去十年，中国一直在采取措施尽力解决人民群众关心的热点环境问题。十八大以来，中央对于环境保护工作一直保持高压态势。目前，通过体制、制度和机制创新，一套严厉的监管体系正在形成。

4.1健全党内法规和环保立法，为环境保护工作提供法制保障

党的十八大以来，中央开始重视党内法规的建设，让党通过制度来加强对环境保护工作的领导。2013年中共中央出台《党内法规制定条例》，并且出台党内法规制定的五年规划。在此基础上，发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》《环境保护督察方案（试行）》《关于开展党政领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《编制自然资源资产负债表试点方案》《领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》《生态文明建设目标评价考核办法》等党内法规或者改革文件，环境保护党政同责、中央环境保护督察、生态文明建设目标评价考核、领导干部离任环境审计等举措得以实施。

2015年1月1日，史上最严格的新《环境保护法》开始实施，该法规定了企业自我监测、信息公开等义务，提高了罚款标准，规定了按日计罚、行政拘留、引咎辞职、连带责任、公益诉讼等新措施。环境保护部也制定了一批配套的规章予以实施。根据统计，2015年1—7月，各地按照新《环境保护法》的要求，严格执法，实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件共计达3760件；罚款数额达到28203.42万元；行政拘留案件927起；在刑事环境司法方面，移送司法机关查处的涉嫌环境污染犯罪的案件共计863件；环保部对减排存在突出问题的5个城市实行环评限批，对37家企业实行挂牌督办，对脱硫设施运行不正常的火电企业扣减脱硫电价款5.1亿元。衡阳、承德、沧州、临沂、保定、马鞍山、无锡、郑州、安阳、南阳、百色等城市，以及北京排水集团，因为环保工作不力，其主要负责人都被环境保护部约谈。在严格执法之下，全国的空气质量得到明显改善。李克强总理为此于2015年7月作出批示，对大气污染防治取得初步成效予以肯定。新《环境保护法》实施以来，几十万、几百万甚至高达几千万的按日计罚对违法企业形成了威慑，数以千计的环境违法者被行政拘留甚至刑事拘留，一批官员因为环境失职被追究纪律、行政甚至刑事责任；一些环境污染和生态破坏企业因为引起公愤被社会组织或者检察机关告上法庭，数以百万、千万甚至上亿的环境损害赔偿金额使得污染环境无利可图。总的来看，目前环境保护法律法规的牙更锋利了，齿更尖锐了，有法必依、违法必究的法治氛围正在形成。特别值得指出的是，正因为有了严厉环境保护法律法规和规章的保障，2016—2017年的中央环境保护督察和环境保护专项督查才得以发挥作用。

为了让人民群众充分了解环境信息，参与环境保护工作，环境保护部制定了《环境保护公众参与办法》等规章，有的民间组织发布了“蔚蓝地图”APP，媒体加强了环境保护监督，一些案件得以及时地披露。在舆论和公众的监督下，地方官员更加在乎自己的环境保护形象，很多环境保护问题得以解决。通过对正面典型的示范引领和对反面典型的严肃惩戒，生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明理念进入“五位一体”的格局，“保护环境就是保护生产力”的范畴理论、“绿水青山就是金山银山”的绿色财富理念及“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”的文明发展观广为各方接受，高质量、有效益的发展正在成为各界的自觉实践。目前，生态文明的历史观、法治观、矛盾论、范畴论等哲学和法律理论已经形成，绿色发展观深入人心。

2015年以来，我国加强了环境执法和司法审判工作。为了保障环境法律的有效实施，北京、深圳等地设置了环境保护警察。截至2017年7月，已有18家高级法院成立了专门环境资源审判机构，另有149个中级法院、128个基层法院设立了专门的环境资源审判庭。2015年1月至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件、审结73件，受理二审案件11件、全部审结。其中，环境民事公益诉讼一审案件137件，环境行政公益诉讼一审案件51件，行政附带民事公益诉讼一审案件1件。在人民检察院公益诉讼试点的基础上，2017年全国人大修改了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，使检察机关提起环境公益诉讼法制化了。在检察机关提起公益诉讼的试点中，一些案例得到社会的广泛关注，如2017年2月20日，无锡市人民检察院以违法处置生活垃圾、共同侵害环境为由对上海市杨浦区绿化和市容管理局等3家单位及徐国强等4人向无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，要求其承担相应的环境修复责任，成为全国首例因跨区域倾倒垃圾向行政机关提起的环境民事公益诉讼，备受各界关注。

4.2实行环境保护党政同责与一岗双责，促进环境共治

在主体架构方面，近十年特别是党的十八大以来，通过改革有序地发挥了地方党委、地方政府、地方人大、地方政协、司法机关、社会组织、企业和个人在生态文明建设中的作用，环境共治的格局正在形成。其中，通过权力清单的建设，确立了权责一致、终身追究的原则。通过环境保护考核、督察、督查、约谈、追责，推进了环境保护党政同责的深入实施。地方人民政府向同级人大汇报环境保护工作，政协参与环境保护工作的民主监督，检察机关通过环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼加强对企业和地方执法机关的司法监督，公民和社会组织在信息公开的基础上加强了对企业和执法机关的监督，环境保护企业特别是龙头企业通过投融资机制积极参与环境保护第三方治理，促进了环境质量的改善。

环境保护工作离不开党委的领导和支持。2013年5月，中国共产党发布《党内法规制定条例》，取代1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，并发布党内法规五年制定规划和其他加强党内法规体系建设的文件。四中全会决定要求“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，就强调了两者对接或者互联互动的重要性。党内法规和国家法律的对接，即互助和联合，是中国特色社会主义法治的重大发展。党内法规的建设主要是健全党组织，规范党组织活动和党员行为，落实各级党委和领导干部的责任，有利于使中国共产党由领导型政党向责任型政党全面转变。在这个背景下，安全生产和环境保护方面的党政同责体制制度和机制先后实施，如2015年9月，中共中央、国务院联合出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，就是一个既在党内有规则约束力，又在国家层面有法律约束力的规范性文件。2016年1月至2017年底，第一轮中央环境保护督察全面结束后，全国约有15000人被追究责任。很多体制内的人士就是因为环境保护监督监管不力，依据该办法被追责。其中对甘肃省、天津市和河北省的督察反馈意见比较严厉，如甘肃省存在省委省政府不重视、地方立法与国家立法不一致等问题，采矿问题、水电站建设、污染治理、生态修复等问题很突出；天津市在环境保护方面存在开会传达多、研究部署少，口号多、落实少等问题，一些领导干部在工作中担当意识、责任意识欠缺，“好人主义”盛行；河北省委原主要领导对环境保护工作不是真重视，没有真抓。此外，浙江湖州因为填埋死猪造成污染，也被中央环境保护督察组查出，引发社会的广泛关注。在中央环境保护督察的干预下，一大批省部级、厅局级、处级及以下的干部被追责。学界普遍认为，中央环境保护督察是破解中国环境问题困局的一大制度创新,是符合中国国情的社会主义法治形式。现实也证明中央环境保护督察是解决中国现实环境问题的一剂良方，有利于发展理念的转变，有利于发展方式的转型，有利于产业的升级换代。

党的十八届三中全会以来，我国重启了绿色GDP研究，开始了自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、环境保护责任终身责任追究、领导干部生态环境损害责任追究制度的试点和实施。2016年底，中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台《生态文明建设目标评价考核办法》，这些举措都是为了加强环境保护党政同责，加强党对环境保护的真正领导。