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如果把本案的起诉时间从2014年8月推迟到2015年1月1日后(至2019年2月25日),不仅泰州市环保联合会确实不具备起诉的主体资格,而且从笔者掌握的情况看,整个泰州市都没有具备提起环境公益诉讼资格的社会组织。
从近年来的司法实践看,一些社会组织提起环境公益诉讼的案件往往因为起诉人不具备原告资格被挡在了法院门外,导致大多数涉及生态环境司法保护的案件没法受理、立案。因此,近年来,环境公益诉讼在全国几乎处于冰封状态。即使是中华环保联合会,其在2013年提起的8起环境公益诉讼也全部被拒绝受理,理由都是主体不适格。
长期以来,哪些机关、哪些组织可以提起环境公益诉讼,一直是困扰环境公益诉讼的重大问题。
在2012年修订通过、2013年1月1日起施行的《民事诉讼法》第五十五条作出“对污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定时,许多业界人士一度认为,环境公益诉讼迎来了春天。
但即将施行的新环保法第五十八条对哪些机关可以提起环境公益诉讼没有做出规定,对可以提起诉讼的社会组织又设置了严苛的条件。
笔者注意到,11月26日国务院常务会议审议通过的《大气污染防治法(修订草案)》没有涉及到环境公益诉讼的内容。在作为环境保护基础法的环保法对哪些机关可以提起环境公益诉讼没有做出规定的情况下,如果未来正式通过的专项法也不对此作出规定,这就意味着没有机关可以提出环境公益诉讼。
在公民自然人公益诉讼的主体资格已被民诉法排除在外,而如果机关又不能提起环境公益诉讼,符合新环保法规定条件的社会组织少之又少,甚至在许多设区的市一级行政区内根本就没有,则意味着新环保法实施后的相当一段时间内,环境公益诉讼必将进入冬天。
公益诉讼在世界各国司法实践中一个最突出的问题,就是诉权滥用。为了防止滥诉和节约司法资源,法律对提起环境公益诉讼的社会组织设置一定的门槛是必要的。
民间环保组织本应是环境公益诉讼的主力军。但就现实情况看,新环保法设置的这一门槛显然过高了,客观上制约了我国环境公益诉讼的发展,影响了环境保护的效果。
其一,我国环保社会组织不发达,许多组织成立时间短,注册级别低,生存艰难。据去年民政部的调查,全国包括环保公益组织在内的、能够生存两年以上的草根组织不到30%,能够生存3~4年的只有15%。
其二,提起环境公益诉讼需要相当的环保及法律专业能力和财力、物力的支撑,不少环保公益组织受条件、能力限制,本身就没有提起环境公益诉讼的能力。
其三,由于环保公益组织有一定的地域性,那些比较活跃、符合新环保法规定条件、且具有提起诉讼能力的,往往又与环境污染、环境损害事件“八竿子打不着”,不符合民讼法规定的“有关组织”中的“有关”的要求。
其四,与西方国家对环保公益组织有着大量的社会捐赠、不用自筹资金不同,我国许多环保公益组织为了生存,往往还从事着其他方面的活动,并非专门从事环境保护公益活动,从而排除了这部分环保组织提起环境公益诉讼的资格。
总之,既符合民诉法要求,又符合新环保法要求,可以提起环境公益诉讼的社会组织在全国范围内非常少。如不寻求合适的对策,新环保法施行后,环境公益诉讼将难以开展。
新环保法显然不可能短期内再行修改,解决好环境公益诉讼主体的适格问题,必须另辟蹊径。
笔者认为,覆盖区域为国家和省一级、已经设立5年以上的环保公益组织,如中华环保联合会、生态文明研究与促进会、环境科学学会、环保产业协会等,可以将那些成立不足5年、专门从事环保公益活动的社会组织,通过一定的手续整合到自己旗下,理顺组织架构,赋予其诉讼的主体资格。提起环境公益诉讼时,以中华环保联合会等上级组织机构的名义起诉,具体操作时,由当地的分支机构实施。
这样,既符合了民诉法规定的有关要求,又符合新环保法中规定的其他资格条件,从而鼓励更多的环保组织参与环境公益诉讼,推动环境公益诉讼健康发展。
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