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记者:这些欠缺可能跟配套办法的阶位有关系,部门规章可能不适合。
汪冬青:对,作为部门规章,配套办法不能设定行政许可,也不能自行设定处罚。从这个意义上说,四个配套办法已经考虑非常周全,尽可能地规范了一些行为准则,具有很强的指导意义。但是,配套办法的法律效力可能还不强。也正因此,地方的配套立法才更具有迫切性和必要性。
事实上,新环保法的第五十九条关于按日连续处罚的规定,明确指出,地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加按日连续处罚的违法行为的种类。这是非常明确的法律授权。
另外,我感觉,除了这四个办法已经专门规定的几项制度或手段外,其实新环保法中还有一些重要的制度,需要特别强调。
记者:您具体指的是什么制度呢?
汪冬青:我最想强调的还是排污许可证制度。这虽然是个老掉牙的话题,但确实非常重要。我认为,许可证制度可以涵盖现在80%以上的管理措施。我多次提出,对超标和超证等违法排污行为进行执法,在某种意义上,超标都可以不要,超证就够了,“证”是核心。
我国的排污许可证制度搞了很多年,从上世纪80年代就引进了,90年代时,似乎萌发了勃勃生机。到现在,说轻一点,是弱化了,说重一点,是忘记了、丢弃了。
有些地方一直在自行摸索,但国家层面的排污许可证立法工作,始终没有取得实质性进展,只是出台了指导性文件。全国有不到1/3的省和城市制定了地方性规章,但从全国来看,还是没有行之有效的办法。
不管是系统研究还是行政决策,进展都比较慢,当然,这种影响也是双向的。行政推动不力,导致理论研究散乱无序,很多研究成果束之高阁;反过来,系统理论研究成果没有集成,很难给行政决策提供有力支撑,也对行政决策产生了制约。
记者:推动的不顺畅,是不是由于人们对排污许可证制度还有认识误区?
汪冬青:长期以来,我们对排污许可证制度的认识存在两大误区。
第一个误区,认识单一化,将其简单地等同于污染物排放量的许可。一段时间以来,人们一直将焦点集中在排污许可到底是总量许可还是容量许可,却忽略了其中所应该涵盖的环境管理方面的内容。排污许可证绝对不是一张纸,可能是一本书,甚至厚厚的几本书,涉及企业过去、现在和将来,甚至某些规划。在大多数国家,工业企业的环境管理制度只有一项,就是排污许可,连环评制度都没有。目前,很多人把排污许可证制度当做总量控制制度的手段,事实上,总量控制制度应该是排污许可证制度的组成部分,这种本末倒置的认识,有可能导致行动与初衷的背离,让人非常痛心。
第二个误区,认为排污许可证制度的实施主角是市县,导致国家和省级难有作为。有些城市的环保部门非常重视,积极努力,探索实践,迫切需要地方法规和国家立法,但是省和国家在管理和把控上有点脱节。即使现在,很多人仍然认为,国家的定位是指导。我认为,这是不准确的。我们的环评制度,有严格的分级审批。理论上,环评制度只是排污许可证制度的一个组成部分,连环评制度都分级实施,为什么对排污许可证制度不上心呢?还是认识不到位。
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