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除了税目,税率如何确定?“税率是争议最大的问题。”苏明认为,这既关系到环境改善,也涉及企业的承受能力。“近两年,包括2015年,经济下行压力较大,高税率对企业加大负担。怎么去拿捏税率?在起步时是关键问题。”
财科所近期发布一份报告认为,环境税率应与排污费提高1倍后水平相当,可以略高。
2014年底排污费标准提高,要求各地在2015年6月前,要将排污费提高1倍。如二氧化硫,每污染当量由0.63元提高至不低于1.2元;废水COD,每污染当量由0.7元提高至不低于1.4元。
其中北京、天津的标准是全国水平的10倍或更高。如每污染当量的二氧化硫,北京为10元/千克,天津为6.3元/千克。
苏明认为,已经提高1倍的排污费,其实已可以作为环境税开征时的税率。“去年年底排污费标准提高,为环境税出台打了一个好基础。在此基础上,搞环境税顺理成章。”
他认为,各地税率可灵活掌握,北京、天津税率高,可见其环境改善决心更大,新税法应该制定全国最低标准,并赋予各地方适当立法权,允许其根据自身情况、环境改善的任务需求,适当提高。
但这样的税率水平,能否实现环境税的设立初衷?环保部环境规划院副院长王金南认为,考虑到现在的物价水平、消费者的环境诉求,按现有排污费提高之后的标准来征收环境税,税率偏低,难以遏制排污。
王金南告诉财新记者,1995年他主持完成世界银行《中国排污收费制度设计与实施研究》项目,当时提出来的标准,是大气、水污物(每污染当量)约按1.2元来征收。然而20年过去了,排污费提高后的标准才刚到这个水平。
“北京的标准相当于全国十多倍,那些高污染企业就开始琢磨,觉得排污费成本高就搬走了,这就是我们希望排污收费达到的效果。如果税费越征越多,企业依然在这里生产,就失去调节排污行为的功能了。”
怎么征,怎么花
环境税出台的另一掣肘,是部门利益的博弈。地方环保部门“吃”排污费情形普遍,一旦环境税开征,税金纳入国库,环保部门的经费问题如何解决?未来,环保与税务部门之间如何分工征税?收上来的税款又怎么花?
相较于中国“遍地开花”的环境污染现状,现有的环保拨款可以说“只会嫌少、不会嫌多”。当财政经费不足时,环保部门已习惯将排污费作为钱袋子。因此环境税出台的同时,如何重新计算并划拨地方环保部门的经费,在顶层设计时,需要充分考虑。
“这也是一个大问题。”苏明告诉财新记者,“我认为,环保鉴定检测部门的经费,在费改税后,应该完全纳入公共财政的供给范围,不能拿环境税来解决基层部门的监测保障。”
当前经济下行压力较大,为减轻企业负担,在开征环境税的同时,可能需要进行结构性减税。贾康认为,要在保持宏观税负稳定前提下,一方面进行结构性减税,选择一些特定税种削减其税负水平,比如增值税和企业所得税等;另一方面通过结构性加税,即开征环境税弥补减税带来的税收收入减少,从而在稳定宏观税负的同时,实现优化税收结构、提升经济增长质量的目标。
2011年贾康曾撰文具体论述“优化税收结构”的思路,称欧盟一些国家在引入碳税时,大都遵循宏观税收强度中性原则,即开征碳税的同时,降低其他税种(社会保障税和个人所得税)的税负,从而保持宏观税负水平不变。
此外,费改税,便意味着征税权力移交至税务部门。但核定排放量具有其技术专业性,如果交由税务部门,一则有“隔行如隔山”的困境,二则会削弱环保部门通过核定排放量来监管企业的责任。
目前主流观点是“税务主管、环保认定”,即由环保部门负责核定排放量,其他征税工作交由税务部门。但在具体制度设计上,仍争议颇多。
最后,税金何去?按照传统税收理论,税收支出不与收入来源挂钩,即环境税征收后不应指定用于环境保护。
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