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看得见的手(庇古路径)
政府退出市场,但是不能退出社会责任,必须在市场外部发挥正能量,换言之,在为市场提供服务方面还要有所作为。政府归位就是站在该站的位置上,首先是制定发展战略,要“拉动”(管方向)而不是“推动”,然后是服务,包括政策支持、行业能力建设等。广义的庇古路径并不仅仅是财政税收政策,而是政府更加积极地规划、培育一个合同能源管理市场。
【重定战略政策】
政府对市场的责任是什么?首先就是制定国家引导的战略,要让市场朝着国家希望的方向发展。中国目前节能服务产业最需要什么?需要产业化。我们应该坚定不移地搞产业化发展,在国策层面我们有“战略性新兴产业”,七大产业中第一个就是节能环保。前一段时间在节能服务产业的顶层设计上我们走了弯路,政策上出了两个声音:社会化节能与自办节能双轨制,出现了混乱局面,现在应该马上制止,重新统一政策。
政府要在政策上重新明确,中国的合同能源管理实施产业化的发展战略,为此要做出政策调整。国家层面的行政指导原则应该包括几个方面:一是不鼓励企事业单位自办节能,把节能工作整体外包;二是安排从事节能业务的央企退出一般性竞争领域,牵头实施行业能力建设;三是国有节能服务公司整体转型,全部进入合同能源管理第三方业务;四是领导组建各级行业协会,按照第一方、第二方、第三方、第四方分类实施行业管理。重新出台产业化政策,是一次行业资源的重新整合,也是市场的重新洗牌,在这样一个改革和创新的过程中,全面展开节能服务产业的战略性发展。
【国企只做第三方】
合同能源管理的运行有四个方面的团队在参与,第一方是甲方即业主,第二方是乙方即节能服务公司(Emco),第三方是计量、认证、评价,第四方是外围的边缘性服务,如研发、法务、融资、培训等。节能服务市场的主要主体是甲乙双方,第三方是从属性的一个小市场,第四方则是间接性市场。目前我国的节能服务市场缺什么?甲方不缺,乙方也不缺,缺的是第三方,这是一个需要公信力的行当,眼下符合条件的机构很少。
国企只做第三方可能是一个最优的选择。目前国内的专业节能服务公司中,国企央企的数量占比估计不到10%,也就是400家左右,他们中的90%是自办型的公司,特点大体上是“三有”和“三无”:一方面有市场、有资金、有信用,另一方面无技术、无设备、无产品,如果离开了自己的一亩三分地他们就基本上不会玩了,吃自己、肥水不流外人田是他们的生财之道。还有一小部分国有企业是真正冲进市场拼杀的,这些公司基本上都是霸王寡头,各方面都有优势。事实上,这些国企如果集体转业做第三方业务,应该说是一个比较合理的安排,既可以增加第三方的公信力,也可以保障特定市场的稳定收益。
【行业能力建设】
行业能力建设的重心在合同能源管理的“第四方范畴”,这一点虽然在国家标准的《通则》中没有反映出来,但是在实践中却是客观存在的。节能服务的产业化发展不仅仅是甲乙双方的发展,而是整个行业的整合发展,其中第三方和第四方的发展尤为重要,因为这两方是合同能源管理的“基础设施”,所谓“能力建设”主要是指它而言。
产业化发展要求全行业的市场要素整合发展,重点是资本、技术、人才的资源整合,也就是三大平台的建设:投资融资平台,技术研发平台,人才培养平台。每一个平台的建设都是一个系统工程,例如资本平台,本质上是一个信用体系建设的工程,形式上可能是一个资金池,是一个产业基金,是一个银团,是一个资管计划,是一个租赁——信托——担保——保理等的业务联盟,是一个PPP(公私合作)模式,等等。
像技术研发平台、人才培养平台,都是公共性、公益性特征很突出的平台,政府如果不做就很难发展起来。以节能大学为例,私企外企能做得到吗?很难。但是国企央企就有可能做起来。其实办学也可以盈利,央企为什么不去做?为什么还要在风光水电等一般性领域与私企外企竞争呢?研发技术、培养人才这些都是具有战略性意义的市场行为,远远比做一些一次性显效的改造工程有价值。我们的国企央企对此要站得高看得远。
在合同能源管理领域,目前的体制机制创新主要是政府的问题,解决外部性问题,实质上就是要处理好政府的进进出出问题。我们对党的“十八大”提出的资源配置市场化的要求要正确理解,一方面要让市场发挥资源配置的决定性作用,另一方面要让政府更好地发挥作用。
萧评:中国合同能源管理网总编
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