人大常委问询水污染防冶 环保部等九部委一把手应答实录

陈吉宁：落实“预防为主”不易将采取四点措施

【问】刘德培：在水污染防治工作中，基本的原则是“预防为主，防治结合”，这个原则在水污染防治法中已经有明确的规定，在执法检查中发现重末端治理、轻源头预防的问题比较突出。我的问题是，如何贯彻落实“预防为主”的原则，实际工作中有哪些措施和办法？

【答】陈吉宁：水污染防治，防在前、治在后，预防是环保的第一要务。相对于防，治是个显性的指标，相对于治，防容易被忽视。环保的预防工作主要包括五个方面的工作，包括调整经济结构、优化产业空间布局、严格建设项目的准入、建立引导标准、推进清洁生产和循环经济。在工作中我们也发现，落实预防为主存在着一些问题。

一，结构调整难以深入。结构调整，环保只是一个手段和目的，不是全部。很多地方转变经济发展模式现在有一些困难、担心。比如说对GDP、税收等的短期影响，对调结构的积极性不是很高，调整的手段也不多。二，规划环评落地比较难。现在我们的规划环评意见比较难以形成刚性的约束，也没有一个追责的机制，所以规划环评中未评先批的现象比较普遍。比如全国有111个煤碳矿区的总体规划中，大概有45%的规划环评滞后于规划审批，规划环评的成果往往也被选择性的落实，或者通过规划的调整来规避规划环评所提出的一些明确的要求。三，项目环评不到位。由于项目环评的法律处罚过轻，执行起来也相当的困难，一些地方对项目建设把关不严，降低了企业的入园门槛，未批先建、批建不符等违规现象比较普遍。上半年开展了全国环保大检查，发现有3万多家企业存在着建设项目违法的问题。四，配套政策还不完备。缺乏激励的政策手段，企业开展技术升级改造的动力不足。

十八大以来，党中央、国务院提出了一系列的新思想、新观点和要求，为落实中央和国务院的决策部署，环保部会同有关部门起草了“水十条”，今年4月份“水十条”已经正式发布。“水十条”提出了调整产业结构、优化空间布局、推进循环发展、推动科技进步等多项举措，“水十条”中总共有238项措施，其中105项措施是预防性的措施。所以希望把预防在“水十条”执行过程中放在突出的位置。

下一步我们将做好四个方面的工作来突出预防的作用。一要全面落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见，进一步优化空间布局和严格区域的环境准入。包括四个方面的工作。1.要管住空间的红线，要把水资源水环境承载力作为区域发展的刚性约束，通过规划环评、战略环评，要划定生态保护红线，明确生态发展的空间定位、生态功能定位和准入条件，优化生产生活生态空间布局和开发管制界限。2.设定总量的红线。这个总量是指排污总量，就是要建立区域污染物行业排放的总量管理模式，通过在区域行业上管住污染物的总量来调控区域范围内的开发规模和强度，来推动产业升级和结构调整，同时也给地方一定的自主权。3.要明确准入的红线，要实行产业准入源头控制和差别化管理，建立和完善临海、临江、临河化工产业布局环境空间管制的规划，强化临港工业区、重化工基地和“两高一资”行业规划的环评管理。对重点流域、区域制定水污染物特别排放限值，严格项目的准入规定，根据实际制定负面清单，明确禁止准入的新建行业产业名录，依据国家确定的水质目标和水体的功能区划的要求，鼓励制定更加严格的地方标准，倒逼企业转型升级和产业退出。4.开展水环境承载能力监测预警，到2020年组织完成市和县域的水环境承载能力的评价，发布预警信息，已经接近或者突破水环境承载能力的地方要进一步提高准入门槛。

二要推动产业结构的优化调整。在这里面也有四项工作。1.要淘汰落后产能，要利用环保标准，强制法律手段，突出市场机制，统筹推进淘汰落后产能和化解过剩产能。我们也有个目标，2016年底前要取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革印染等污染项目，这也是水污染防治法的要求。2.要严控新增产能，富余产能的新增要落实产能等量减量置换办法，支持各地开展政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，引导有效产能向优势企业或者具有优势的地区集中。3.是实施重点污染行业的清洁化改造，比如造纸行业要推进纸浆无元素氯漂白改造，鼓励大型造纸厂开展碱回收等。4.大力发展节能环保产业、信息产业、生物产业、新能源等战略性新兴产业，推进绿色制造。

三，在预防方面，要落实地方政府项目审批的责任。主要包括两个方面的内容。一是督促地方政府要加大对未批先建、擅自变更等环评违法行为的查处，针对未批先建的问题，各地要落实属地责任。我们已经开始全面排查和清理，做到该完善的完善，该整改的整改，该关停的关停，对于疏于履职、监管不力的地方，环保部要进行公开约谈，而且有些地方要视情况进行区域限批。二是要严肃追究地方政府行政审批的责任，对不符合环保要求的审批行为都要追究责任，使生态环境损害关口前移，对违反主体功能区定位，或者突破生态红线的，我们对相关责任人要实施终身追究，中央文件也有相应的规定。

最后，要完善相关政策法规的体系建设。这里面有三个方面的工作。一是要推动修订水污染防治法和环境影响评价法等法律法规。加大对未批先建等建设项目违法行为的处罚力度，强化规划环评的法律地位和刚性约束，要明确法律责任，健全追责机制。二是要梳理现行的法规、规章和规定，按照国务院转变职能的要求，我们对其中不利于源头预防的要予以废止，目前在环保大检查中已经做了这项工作，有些地方的土政策，比如挂牌保护，我们要废止和纠正，在产业政策、区域规划等方面要充分体现预防为主的要求，建立健全环保领跑者等制度。最后，要在全社会倡导和建立保护优先的风气，使每个企业和每个个人从环保的旁观者转变为环保的预防员和监督员。

张勇：发改委实施五点举措落实“预防为主”

【补充】张勇：我做一个补充回答，近年来国家发展改革委通过突出引导，大力发展循环经济，完善价格政策等一系列措施，认真贯彻落实预防为主防治结合的原则，主要采取了以下五个方面的措施。

一是突出规划引导。在组织编制国民经济和社会发展规划时，将水污染防治作为重要内容，提出了化学需氧量、氨氮等水污染五约束性减排目标。制定主体功能区规划，明确了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等功能区域的定位和发展方向，从源头防止重污染项目的建设。会同相关部门制定了重点流域、地下水、农村饮水安全等一系列水污染防治专项规划，明确了预防与治理相结合的各项重点任务和保障措施。

二是优化产业结构。在制定、修订产业结构调整指导目录时，将严重污染水环境的工艺和设备，纳入限制类和禁止类目录，要求其限期淘汰。制定重点产业布局调整和产业转移的指导意见，出台石化产业布局方案，指导企业有序转移，严禁高污染企业由东部发达地区向中西部发展地区转移。推动新型产业加快发展，大力发展现代服务业，积极化解产能严重过胜矛盾。

三是发展循环经济。制定《循环经济发展战略及近期行动计划》，组织开展国家循环经济示范试点，实施“城市矿产”示范基地、园区循环化改造、餐厨废弃物资源化利用、生产过程协同处理废弃物等示范试点，加大循环经济典型模式的推广力度。

四是完善价格政策。深化资源性产品价格改革，实施有利于节水和预防水污染的价格政策。调整排污费征收标准，提高污水中污染物当量收费标准，制定和调整各类污水处理费用，设市城市污水处理收费标准提高到居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元。

五是推动节约用水，组织开展节水型城市创建工作，实施节水标志产品认证，推广节水型洁具，加大资金投入。实施高耗水行业的节水改造、矿井水利用、海水综合利用等示范工程。大力推进农业节水，实施农业用水定额管理，限制农田漫灌、推广滴灌、喷灌等农业节水技术。加大宣传力度，提高全民节水减污的意识。下一步我们将会同有关部门，结合“十三五”规划的编制和实施，进一步加强水污染防治工作，加大治理的投入力度，把各项措施更加落到实处，取得更大实效。谢谢。

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